海南省人大法制委员会关于公布《海南自由贸易港生态环境分区管控规定（草案）》征求意见的通知

《海南自由贸易港生态环境分区管控规定（草案）》已经省七届人大常委会第十八次会议初次审议。为充分发扬民主，调动公民有序参与地方立法的积极性，经研究决定，将该法规草案通过海南人大网全文向社会公布，广泛征求社会各方面意见，以便进一步修改。欢迎社会各界对该法规草案提出意见和建议。单位和个人的意见和建议可以直接通过网络提出，也可以书面形式寄送海南省人大常委会法制工作委员会。截止时间：2025年6月20日。

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海南省人大法制委员会

2025年5月28日

关于《海南自由贸易港生态环境分区管控规定（草案）》的说明

一、立法必要性

（一）落实国家生态文明基础体制建设重要部署的需要。党的二十届三中全会明确要求实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，这是一项多层级、多部门、多要素系统综合空间管控制度，应用于经济社会发展、资源开发利用与生态环境保护的多领域，亟待通过立法明晰和压实各方责任，建立顺畅的管理机制。2024年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》，鼓励有地方立法权的地方研究制定与分区管控相关的地方性法规。目前全国范围内生态环境分区管控专项法律或法规仍属空白。用好自贸港立法权，为生态环境分区管控制度实施提供法律保障，在全国范围内起到示范引领作用。

（二）提升我省生态环境分区管控制度效能的迫切需要。《中华人民共和国海南自由贸易港法》规定“制定生态环境准入清单，防止污染，保护生态环境”，确定了生态环境准入清单的法律地位，但生态环境分区管控实施过程中的权限归属、管理职能、管理程序等仍需从法律上作出系统安排，对当前管理中的模糊地带进行补充、完善和细化，解决我省生态环境分区管控动态更新、实施应用、监督管理等关键环节上的堵点和难点问题，探索海南生态文明建设新模式，促进经济社会发展全面绿色转型，建设高水平自由贸易港。

二、起草过程

省生态环境厅2023年组织立法前期可行性研究，委托中国环境科学研究院专家团队开展了省内外生态环境分区管控立法调研，详细了解我省生态环境分区管控实施应用、监督管理等方面存在的难点、堵点问题，学习其他省份生态环境分区管控实施和管理的先进经验做法。全面收集全国范围内涉及生态环境分区管控相关内容的法律法规规定，在草案起草中进行参考和借鉴。组织多轮专家研讨、相关方座谈，充分吸纳相关方对于立法的意见和建议。在前期研究的基础上，结合国家制度建设整体要求、海南自贸港建设实际需求，起草形成草案征求意见稿，征求各市县政府、省直有关单位，以及社会公众的意见，结合有关方面的反馈意见对草案征求意见稿内容进行了修改完善，形成草案送审稿。收到送审稿后，省司法厅征求有关方面的意见，会同省人大环资工委、省人大法工委及省生态环境厅作进一步修改完善，形成《海南自由贸易港生态环境分区管控规定（草案初稿）》，并于4月24日经省政府专题会议研究，5月12日通过省政府常务会议审议。

三、主要内容

草案遵循国家层面生态环境分区管控制度定位和管理框架，结合海南实际和自贸港建设需求，细化关键区域管理，优化制度衔接，强化监督落实。草案共30条，覆盖生态环境分区管控制度实施全过程。主要内容如下：

一是明确责任分工。明确县级以上人民政府对生态环境分区管控工作的领导。明确县级以上人民政府以及生态环境、发展改革、营商环境、工业和信息化、自然资源和规划、海洋、水务、林业、住房和城乡建设、交通运输、农业农村等主管部门在信息共享、实施应用和监督管理等方面的职责。

二是明确方案制定和程序。明确我省生态环境分区管控在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。明确我省生态环境分区管控方案编制主体和层级以及编制时必须与国土空间规划衔接的相关要求。明确我省生态环境分区管控调整和动态更新具体情形以及调整更新程序。

三是明确管控规则。界定优先保护、重点管控、一般管控三类生态环境管控单元的内涵、划定规则，明确三类单元空间的差异化管控要求。其中，优先保护单元的保护和建设活动严格执行法律法规规定，遵循以生态保护为主，不降低生态功能、不破坏生态系统的原则，依法可以进行适度建设活动；重点管控单元应当明确环境质量底线目标和环境基础设施建设要求，提出邻避和环境风险防范措施，环境质量不达标的明确污染物减排或削减要求；一般管控单元以保持生态环境质量基本稳定为导向，预留发展空间和潜力，提出管控要求。

四是强化实施应用。提出建立生态环境分区管控业务协同机制，建设全省生态环境分区管控信息平台，实现生态环境分区管控成果数据共享、空间准入研判、跟踪评估和协同联动；规定对重点行业进行减污降碳治理，实施入海排污口分级分类处理，海岸带的保护和开发利用等工作与生态环境分区管控工作的管理协同应用；加强生态资源开发管制工作，要求建设单位在优先保护单元内进行开发建设活动前应当开展生物多样性影响评价。

五是加强监督管理。明确了监督管理的内容，专项监管的情形，跟踪评估的结果运用，将生态环境分区管控方案落实中存在的突出问题纳入省级生态环境保护督察；将生态环境分区管控工作纳入生态环境保护考核评价；建立约谈制度，规定对市、县、自治县人民政府主要负责人开展约谈的情形。

四、特色亮点

一是关于动态更新。结合我省实践经验以及落地应用的实际需求，在国家要求的基础上，细化了我省生态环境分区管控方案动态更新情形和程序要求。其中，法律法规有新规定的以及生态保护红线等依法依规设立、调整或者撤并而进行更新的情形。由省人民政府组织动态更新并发布实施，并向上一级生态主管部门提请备案；国民经济和社会发展规划、国土空间规划、重大战略、生态环境保护目标、产业准入政策等发生变化的以及产业园区制定的生态环境分区管控方案细化措施纳入生态环境准入清单而进行更新的情形，由省人民政府生态环境主管部门组织科学论证，由原生态环境分区管控方案编制机关批准后发布实施，并向上一级生态环境主管部门提请备案。

二是关于国空衔接。遵循生态环境分区管控与国土空间规划“充分衔接、各有侧重、共享共用、协同发力”的原则，明确了国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划编制、修改时，应当结合分区管控要求；统筹协同国土空间用途管制和生态环境分区管控清单，加强实施应用衔接；县级以上人民政府自然资源和规划主管部门出具的空间准入意见，应当符合生态环境分区管控要求。

三是关于服务园区。将生态环境分区管控要求作为产业园区项目招引时的重要依据；结合生态环境分区管控定期调整和动态更新机制开展规划环评的优化，深入推进环评改革工作；同时开展园区环评、许可、监测、执法的协调联动，不断提高企业的环境管理水平，实现项目高质量落地。

四是关于管理联动。在与环评、许可联动方面，提出根据生态环境分区管控实施成效，制定本省建设项目环境影响评价和固定污染源排污许可分类管理名录。在与执法监管联动方面，将生态环境准入清单执行较好的生产建设单位纳入生态环境监督执法正面清单，违反生态环境准入清单进行生产建设活动的，移出生态环境监督执法正面清单。

五、需要说明的事项

为强化各方责任落实，保证草案的严肃性和实施便利性，设立了一项罚则，即第二十八，针对“生产建设单位违反生态环境准入清单进行生产建设活动的”的情形，参照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条和《海南自由贸易港国土空间规划条例》第六十五条的规定予以明确处罚内容，加强草案的严肃性，实现分区管控落地见效。

海南自由贸易港生态环境分区管控规定（草案）

第一条  为了规范实施生态环境分区管控，提升生态环境治理水平，推动经济社会高质量发展，根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》等有关法律、行政法规，结合海南自由贸易港实际，制定本规定。

第二条  海南自由贸易港生态环境分区管控方案制定与调整、实施应用、监督管理等活动，适用本规定。

本规定所称的生态环境分区管控，是指以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用的环境管理制度。

第三条  县级以上人民政府应当加强对生态环境分区管控工作的领导，建立健全工作协调和沟通机制，协调、解决生态环境分区管控工作中的重大问题，并根据生态环境分区管控工作目标和任务，按照财政事权和支出责任划分原则落实资金保障。

省和市、县、自治县人民政府生态环境主管部门牵头做好生态环境分区管控方案制定与调整工作。

县级以上人民政府生态环境主管部门牵头做好生态环境分区管控方案组织实施、宣传培训、监督管理等工作。

县级以上人民政府发展改革、营商环境、工业和信息化、自然资源和规划、海洋、水务、林业、住房城乡建设、交通运输和农业农村等部门，按照各自职责开展相关领域的生态环境分区管控信息共享、实施应用和监督管理等工作。

产业园区管理机构配合做好园区内生态环境分区管控相关工作。

第四条  省人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门建立生态环境分区管控业务协同机制，建设全省生态环境分区管控信息平台，实现生态环境分区管控成果数据共享、空间准入研判、跟踪评估和协同联动。

第五条  生态环境分区管控方案分为省和市、县、自治县两级，由同级人民政府组织编制，报上一级生态环境主管部门备案后，由同级人民政府发布实施。

生态环境分区管控方案原则上保持稳定，每五年结合国民经济和社会发展规划、国土空间规划评估情况等进行定期调整。定期调整成果的备案和发布，按照方案编制的程序执行。

生态环境分区管控方案向社会公开的内容应当遵守国家保密和地图管理等有关规定。

第六条  生态环境分区管控方案应当落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，确定生态环境管控单元、明确生态环境准入清单。生态环境分区管控方案应当与国土空间规划相衔接。

编制生态环境分区管控方案，应当遵守国家和本省生态环境分区管控标准规范。省人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源和规划等部门制定本省生态环境分区管控标准规范。

第七条  生态环境分区管控方案应当以生态保护红线为基础，将需要实施严格保护的区域确定为生态环境优先保护单元。具体包括：

（一）国土空间规划确定的生态保护红线；

（二）位于生态保护红线外经评估需要保护的区域。

第八条  生态环境分区管控方案应当以生态环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏严重、环境风险高的区域为主体，将发展与保护矛盾突出的区域确定为生态环境重点管控单元。具体包括：

（一）国家、省和市、县、自治县人民政府批准设立的产业园区；

（二）大气、水、土壤、生态、声、海洋等各生态环境要素需要重点管控的区域；

（三）其他经评估需要重点管控的区域。

第九条  生态环境优先保护单元和生态环境重点管控单元以外的其他区域确定为生态环境一般管控单元。

第十条  生态环境分区管控方案根据各区域各环境要素功能定位、产业发展规划、国土空间规划等，对生态环境优先保护单元、生态环境重点管控单元和生态环境一般管控单元，编制差异化生态环境准入清单：

（一）生态环境优先保护单元的保护和建设活动严格执行法律、法规和国家有关规定，遵循以生态保护为主，不降低生态功能、不破坏生态系统的原则，依法可以进行适度建设活动；

（二）生态环境重点管控单元应当明确环境质量底线目标和环境基础设施建设要求，提出邻避和环境风险防范措施。环境质量不达标的生态环境重点管控单元应当明确污染物减排或者削减要求；

（三）生态环境一般管控单元应当保持生态环境质量基本稳定，预留发展空间和潜力，提出管控要求。

第十一条  有下列情形之一，可以对生态环境分区管控方案进行动态更新：

（一）法律法规有新规定的；

（二）生态保护红线等依法依规设立、调整或者撤并的；

（三）国民经济和社会发展规划、国土空间规划、重大战略、生态环境保护目标、产业准入政策等发生变化的；

（四）产业园区制定的生态环境分区管控方案细化措施，纳入生态环境准入清单的；

（五）其他经论证后确需更新的情形。

有前款第一项、第二项规定情形的，由省人民政府组织动态更新并发布实施，并向上一级生态环境主管部门备案；有前款第三项、第四项、第五项规定情形的，省人民政府生态环境主管部门应当组织开展科学论证，由原生态环境分区管控方案编制机关批准后发布实施，并向上一级生态环境主管部门备案。

第十二条  国土空间总体规划、详细规划和专项规划编制、修改时，应当结合生态环境分区管控方案，聚焦生态环境质量改善，合理优化国土空间开发保护格局。

县级以上人民政府自然资源和规划、生态环境主管部门应当统筹协同国土空间用途管制和生态环境准入清单管控要求，加强实施应用过程互动，有效防范环境风险，保障人居环境安全。

县级以上人民政府自然资源和规划主管部门出具的空间准入意见，应当符合生态环境分区管控要求。

第十三条  县级以上人民政府及有关部门制定涉及区域开发建设活动、产业布局优化调整、资源能源开发利用等政策时，应当落实生态环境分区管控要求，严格控制高耗能、高排放、低水平项目建设，引导传统产业绿色低碳转型升级及战略性新兴产业合理布局。

县级以上人民政府及有关部门应当加强引导企业在投资决策过程中主动开展项目与生态环境分区管控要求的符合性分析工作。

县级以上人民政府生态环境主管部门应当在生态环境分区管控信息平台设置公共查阅权限，为企业分析项目与生态环境分区管控要求的符合性工作提供服务。

第十四条  产业园区项目招引时应当将生态环境分区管控要求作为重要依据，园区内各类开发建设活动应当严格落实生态环境准入清单。

省级及以下产业园区规划修编时可以针对修编的内容依托所在市、县、自治县生态环境分区管控定期调整和动态更新机制开展规划环评的优化工作。

鼓励产业园区开展生态环境分区管控与环境影响评价、排污许可管理、环境监测、执法监管等协同联动。

第十五条 省人民政府生态环境主管部门结合生态环境分区管控实施成效，制定本省建设项目环境影响评价与排污许可综合管理名录。

依法应当开展环境影响评价的建设项目，建设单位应当在生态环境分区管控信息平台开展生态环境准入研判，研判结论不符合生态环境分区管控要求的，应当进一步论证其生态环境可行性，优化调整项目建设内容或者重新选址。

第十六条 县级以上人民政府生态环境主管部门在大气、水、土壤、声、海洋、固体废物等环境管理中，应当利用生态环境分区管控成果，实施差异化精准管控，对生态环境质量超标、环境投诉集中、环境风险高等生态问题突出区域开展治理。

第十七条 县级以上人民政府及有关部门应当建立生态环境分区管控与污染物和碳排放协同治理机制，加强对重点行业减污降碳治理，推动各领域能耗和排放水平过高的生产设备、污染治理设备更新换代工作。

第十八条  县级以上人民政府生态环境主管部门及有关部门应当运用近岸海域生态环境分区管控成果，实施入海排污口的分级分类管理，严格控制入海污染物，强化陆海协同的污染物排放管控。

海岸带保护、开发利用，应当落实海洋生态环境分区管控要求，优化岸段开发保护格局，保护重要河口、海湾、潟湖、红树林、珊瑚礁、海草床以及大型海藻场等典型海洋生态系统和生物多样性，保障海洋蓝色碳汇功能。

第十九条 县级以上人民政府及有关部门和海南热带雨林国家公园管理机构应当加强生态资源开发管制工作，开展生态功能和环境质量变化跟踪评估，防范生态环境风险，落实生态环境损害赔偿，及时修复受损生态环境。

建设单位在生态环境优先保护单元内进行开发建设活动前，应当开展生物多样性影响评价。

第二十条 县级以上人民政府生态环境主管部门按职责分工实施生态环境分区管控监督管理。生态环境分区管控监督管理事项包括：

（一）生态环境分区管控方案制定和实施情况；

（二）生态环境分区管控方案调整更新和备案等情况；

（三）生态环境优先保护单元生态功能变化情况、生态环境重点管控单元和生态环境一般管控单元的生态环境质量变化情况；

（四）违反生态环境准入清单行为处理情况；

（五）法律法规规定的其他监督管理事项。

第二十一条 省人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门建立健全生态环境分区管控全过程监督管理机制。

县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，依托生态环境分区管控信息平台等，利用先进技术手段开展动态监控，对发现的突出问题和风险隐患开展现场检查。

有下列情形之一，省人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门开展专项监管：

（一）舆情监测、媒体曝光、群众举报等发现重大问题线索的；

（二）生态环境优先保护单元生态功能明显降低的；

（三）生态环境重点管控单元生态环境问题突出的；

（四）生态环境一般管控单元环境质量明显下降的；

（五）其他需要开展专项监管的情形。

监督管理发现的问题线索应当及时移交有监督管理职责的部门或者机构，依法依规进行处理。

第二十二条 省人民政府应当将生态环境分区管控方案实施中存在的突出问题纳入省级生态环境保护督察，督促相关单位和部门依法依规限期整改。

第二十三条 省人民政府生态环境主管部门组织开展全省生态环境分区管控跟踪评估工作。

跟踪评估工作应当加强与环境质量监测与评估、生态状况调查、生态保护红线和自然保护区成效评估等工作的衔接。

跟踪评估的结果作为优化生态环境分区管控管理、支撑生态环境分区管控方案调整更新、生态环境保护领域资金分配和相关示范区创建等的重要参考和依据。

第二十四条  县级以上人民政府生态环境主管部门应当将生态环境准入清单执行较好的生产建设单位，统筹考虑其他因素，推动纳入生态环境监督执法正面清单；对于违反生态环境准入清单进行生产建设活动的，移出生态环境监督执法正面清单并按照相关法律法规规定进行处罚。

第二十五条 生态环境分区管控工作纳入海南自由贸易港生态环境保护考核评价，由县级以上人民政府对下级人民政府和本级人民政府负有生态环境分区管控工作职责的部门进行考核评价，考核评价结果作为被考核评价的人民政府、部门及其负责人综合考核评价及责任追究、奖惩任免、离任审计、生态环境分区管控资金安排等的重要依据。

第二十六条  市、县、自治县人民政府有下列行为之一，由省人民政府生态环境主管部门责令限期整改，逾期未整改的，由省人民政府生态环境主管部门约谈其主要负责人：

（一）未组织编制或者未按规定组织编制生态环境分区管控方案，或者未按规定定期调整、动态更新生态环境分区管控方案的；

（二）编制、定期调整或者动态更新生态环境分区管控方案，存在弄虚作假、降低标准、变通突破、随意调整等行为的；

（三）法律法规规定的其他情形。

第二十七条  市、县、自治县人民政府编制、定期调整、动态更新生态环境分区管控方案，存在弄虚作假、降低标准、变通突破、随意调整等行为的，省人民政府生态环境主管部门应当不予备案及数据入库，已经备案的应当予以撤销。

市、县、自治县人民政府因弄虚作假、降低标准、变通突破、随意调整等不予备案及数据入库给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十八条  生产建设单位违反生态环境准入清单进行生产建设活动的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，限期拆除并恢复原状，所需费用由违法者承担，处总投资额百分之五以上百分之十以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

第二十九条  本规定设定的行政处罚，已经实施综合行政执法管理的，从其规定。

违反本规定的行为，本规定未设定处罚，其他法律、法规有处罚规定的，从其规定。

第三十条  本规定自 年 月 日起施行。