甘肃省司法厅关于征求《甘肃省草原条例（修订草案送审稿）》意见建议的通知

《甘肃省草原条例》被列为省人大常委会2021年立法计划修订项目，为增强立法透明度，提高立法质量，现面向社会公开征求意见。公众可以在2021年9月30日前，通过以下方式提出意见：

一、通过信函方式将意见邮寄至：兰州市城关区广场南路51号统办一号楼，甘肃省司法厅立法二处。邮政编码：730030。信封上注明“立法征求意见”字样。

二、通过电子邮件方式将意见发送至：kexueminzhu86@163.com。

甘肃省司法厅

2021年8月17日

甘肃省草原条例（修订草案送审稿）

第一章   总  则

第一条  为了保护、建设和合理利用草原，促进草原生态系统良性循环和可持续发展，根据《中华人民共和国草原法》和有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。

在本省行政区域内从事草原规划、建设、保护、利用和管理活动，适用本条例。

第二条  本条例所称草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山、草坡；人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。

第三条  各级人民政府应当将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展规划。

各级人民政府应当设立专项资金，用于草原的保护和建设。

第四条  县级以上人民政府草原行政主管部门负责本行政区域内的草原规划、建设、保护、利用和监督管理工作，其所属草原监督管理机构具体负责草原法律法规执行情况的监督检查，对违反草原法律法规的行为进行查处。

乡镇人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。

承接行政处罚权的乡镇人民政府应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

第五条 自然资源、应急管理、气象、水利、公安、市场监督管理、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、文化和旅游等有关部门和机构应当根据各自职责，做好草原保护工作。

第二章   规划建设

第六条  县级以上人民政府草原行政主管部门应当依照《中华人民共和国草原法》的规定，编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划。

草原保护、建设、利用规划应当与本行政区域土地利用总体规划相衔接，土地利用总体规划应当严格控制工程建设使用草原数量。

第七条  县级以上人民政府草原行政主管部门应当根据本级人民政府批准的草原保护、建设、利用规划，组织相关部门和单位，划定草原分布范围，设立标志、建立档案，绘制草原分布图及利用现状图，并予以公告。

第八条  县级以上人民政府草原行政主管部门应当会同相关部门和单位每五年进行一次草原调查。根据调查结果和草原质量，依据国家草原等级评定标准，对草原进行评等定级，并建立草原资源档案及数据库。

草原调查的主要内容包括：

草原资源的类型、分布、面积、等级、产草量及载畜量；

季节草场分布、面积、草畜平衡情况及水源条件；

割草地的分布、面积、类型、产草量及其利用情况；

（四）退化、沙化、盐碱化、荒漠化及鼠虫害草原、有毒害草草原、外来入侵生物的分布、面积及危害程度；

（五）人工草地、改良草地、围栏草地的分布、面积、产草量；

（六）其他需要调查的内容。

第九条各级人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划，将退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原纳入国土治理建设规划，划定治理区，组织有关部门实施专项治理。

第十条  各级人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，因地制宜地推广和采用免耕补播、撒播或者飞播等保护草原原生植被的方式改良草原，通过建设人工草地、饲草饲料基地、草原水利设施及人畜饮水工程，引导农牧民转变生产生活方式。

第十一条  各级人民政府应当组织科研部门和专业技术人员开展草原退化机理、生态演替规律等基础性研究，加强草原生态系统恢复、优质抗逆牧草品种选育、畜种改良和饲养方法等先进技术的研究和开发，积极推广草原科研成果。

第十二条  在天然草原上建立人工草地种植牧草或者饲料作物，应当符合草原保护、建设、利用规划和技术规程。

不得在下列天然草原建设旱作人工草地：

（一）年平均降水量在350毫米以下的；

（二）坡度25度以上的；

（三）土壤条件不适宜种植的。

第十三条  县级以上人民政府草原行政主管部门应当加强草种生产、加工、引进、推广、流通、经营、检验和检疫的监督管理，鼓励和支持选育、引进、推广适合当地条件的优良草品种。

未经检验、检疫或者检验、检疫不合格的草种任何单位和个人不得引进、流通、播种。发现有病虫害的草种，草原行政主管部门应当组织进行无害化处理。

第十四条  县级以上人民政府应当建立健全草原防火责任制、草原火情监测网络和应急机制，加强草原防火基础设施建设和防火、灭火物资储备，完善草原防火组织机构，组建防火队伍，推广先进防火技术，提高草原防灭火能力。

每年十月一日至第二年五月三十一日为草原防火期。

第三章   承包经营

第十五条  草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。

依法确定给全民所有制单位使用的国家所有的草原，可以实行承包经营。

未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册、保护管理，并可以直接组织发包，所得收益由同级财政专户管理，全额用于草原保护和建设。

第十六条  集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营，承包期为三十年至五十年。

本集体经济组织内部无人承包的草原，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，报乡镇人民政府批准后，可以采取公开招标等方式向社会发包。

第十七条  承包经营草原按照以下程序进行：

（一）本集体经济组织村民会议选举产生承包工作小组；

（二）承包工作小组依法拟定承包方案；

（三）本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表会议，讨论通过承包方案并公示；

（四）依照承包方案公开发包；

（五）签订承包合同。

第十八条  承包经营草原，发包方和承包方应当按照省人民政府草原行政主管部门提供的合同样本签订书面合同。

第十九条  承包方按照平等协商、自愿、有偿的原则，可以采取转包、出租、互换、转让等合法方式流转草原承包经营权，任何单位和个人不得强迫或者阻碍。

草原承包经营权转让的受让方应当具有从事畜牧业生产的能力。

草原承包经营权流转，双方当事人应当签订书面合同，并书面通知发包方。

草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。

第二十条  承包草原应当相对集中，留出牧道、饮水点、配种点等公共用地，方便农牧民生产生活和草原的综合建设。

第四章   保护利用

第二十一条  县级以上人民政府可以根据草原保护需要，在具有代表性的草原类型、珍稀濒危野生动植物分布区、重要生态功能和有经济科研价值的草原地区，申报建立省级或者国家级草原自然保护区。

第二十二条  省、市州人民政府草原行政主管部门根据国家规定，确定不同类型草原的载畜量标准；县级人民政府草原行政主管部门根据载畜量标准，结合草原前五年平均生产能力，核定草原载畜量。载畜量每五年核定一次。

草原使用者或者承包经营者饲养的牲畜量不得超过核定的载畜量，保持可利用饲草饲料总量与其饲养牲畜所需饲草饲料量的动态平衡。

第二十三条  县级人民政府草原行政主管部门应当与草原承包经营者签订草畜平衡责任书。责任书的内容包括草原现状、草原适宜载畜量及饲草饲料总储量，牲畜种类、数量、草畜平衡主要措施、双方的责任、期限等。

第二十四条  县级以上草原行政主管部门应当每年对草畜平衡情况进行抽查，并建立草畜平衡档案。

第二十五条  县级以上人民政府农业农村、草原行政主管部门应当分别依照各自的职责负责指导草原使用者和承包经营者，采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、改良牲畜品种、优化畜群结构和提高出栏率等措施，合理利用草原。

草原使用者和承包经营者应当改变传统畜牧业生产方式，采取禁牧、轮牧、休牧和舍饲圈养等措施，提高草原的综合生产能力。

第二十六条  各级人民政府应当对国家给予依法实施退牧（耕）还草、禁牧、休牧、舍饲圈养等措施开展畜牧业生产的草原使用者和承包经营者的补助资金，加强审计监督，做到专款专用，任何单位或者个人不得截留、挪用。

第二十七条  各级人民政府应当加强草原鼠、虫害和毒害草监测与防治工作，草原面积较大的县级人民政府草原行政主管部门应当建立监测站点，及时发布鼠、虫害和毒害草预报。

禁止在草原上猎取、捕杀、买卖和运输鹰、雕、鹞、隼、猫头鹰、百灵鸟、沙狐、狐狸和鼬科动物等草原鼠虫害天敌和草原珍稀、濒危野生动物。

第二十八条  禁止采集、收购、出售国家一级保护草原野生植物。采集国家二级保护和地方重点保护草原野生植物的，实行采集证制度，采集证当年有效；其收购、出售实行专营、许可证制度，许可为一次一批。

采集证和专营、许可证按照国家有关规定办理。

第二十九条  采集国家二级保护和地方重点保护草原野生植物的，应当按照采集证规定的区域和时段进行，做到随挖随填，保留植物母株，保护草原植被。

采集地的县级草原行政主管部门应当对申请办理采集证者进行生态环境保护知识和采集技术培训。

采集或者出售国家二级保护和地方重点保护草原野生植物应当向草原行政主管部门交纳草原植被恢复费。

第三十条  禁止采集、加工、收购和销售发菜。经省人民政府批准，县级以上人民政府草原行政主管部门可以在本行政区域内重点出入通道设置季节性临时检查站，对采集、收购、出售发菜的人员进行查处。

第三十一条  禁止开垦草原。

禁止在草原上铲挖草皮、泥炭，防止造成新的植被破坏、草原沙化和水土流失。

第三十二条  对严重退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原和生态脆弱区的草原，应当实行禁牧，对轻度退化的草原应当实行季节性休牧，并按照草原退化程度采用综合改良措施，改善草原植被。实行禁牧、休牧的草原，应当设立明显标志。

禁牧、休牧具体办法按国务院和省人民政府的规定执行。

第三十三条  在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准，开采矿产资源的，应当依法办理有关手续。

作业活动结束后，应当限期恢复植被或者由草原行政主管部门组织代为恢复植被，所需费用由作业单位或个人承担。

第三十四条  任何单位或者个人不得向草原排放工业废水、废气、废渣及其他有害污染物。

改良草原和治虫灭鼠时，禁止使用剧毒、高残留及可能导致二次中毒的农药。

第三十五条  在草原上开展经营性旅游活动应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。涉及到设施建设的，依法办理相关手续。

第三十六条  在草原上进行实弹演习、爆破、勘察、探矿和施工等活动，应当配备相应的扑火设备，接受草原防火、扑火知识技术培训，并经县级以上草原防火主管部门批准。

第三十七条  在草原上从事工程施工、地质勘察、修路、探矿、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动和行驶车辆临时占用草原的，应当制定保护草原植被的措施，并向草原行政主管部门交纳草原植被恢复费。

第三十八条  矿藏开采和工程建设等征收、征用或者使用草原的，应当依法办理建设项目环境影响评价和其他有关审批手续。建设项目环境影响评价书中应当包括草原生态环境保护方案。

征收、征用或者使用草原超过七十公顷的，报国务院草原行政主管部门审核；征收、征用或者使用草原七十公顷及其以下的，经省人民政府草原行政主管部门审核同意后，自然资源行政主管部门方可办理用地审批手续。

第三十九条  征收、征用或者使用草原的应当向草原所有者和承包经营者支付安置补助费和补偿费，并向草原行政主管部门交纳草原植被恢复费。

第四十条  草原行政主管部门收取的草原植被恢复费应当专项用于草原植被的恢复。

草原植被恢复费的具体标准由省人民政府依照国家有关规定制定。

第四十一条  临时占用草原的，应当征得草原所有者、使用者和承包经营者的同意，报县级以上人民政府草原行政主管部门批准。

临时占用基本草原超过十五公顷的，报省人民政府草原行政主管部门批准；五公顷至十五公顷的，报市州人民政府草原行政主管部门批准；不超过五公顷的或者临时占用非基本草原的，报县级人民政府草原行政主管部门批准。

临时占用草原前用地单位应当按所占面积和期限及有关规定对草原承包经营者给予补偿。

临时占用草原的期限不得超过二年；占用期满后，用地单位应当恢复草原植被并及时退还。

第四十二条  修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，使用草原超过十公顷的，报省人民政府草原行政主管部门审批；五公顷至不超过十公顷的，报市州人民政府草原行政主管部门审批；不超过五公顷的，报县级人民政府草原行政主管部门审批。

第五章   法律责任

第四十三条  破坏草原围栏、棚圈、试验基地、饮水点、牧道等设施的，由草原行政主管部门责令其恢复原状或者折价赔偿。

第四十四条  草原使用者或者承包经营者超过核定的载畜量放牧的，由草原行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，按照下列规定进行处罚，并限期出栏：

（一）超载10-30%的，每个超载羊单位罚款一百元；

（二）超载31-50%的，每个超载羊单位罚款二百元；

（三）超载50%以上的，每个超载羊单位罚款三百元。

第四十五条  草原承包经营者拒不签订草畜平衡责任书的，由草原行政主管部门责令限期签订；逾期仍不签订的，处以五百元以下的罚款。

第四十六条  采集、加工发菜的，由草原行政主管部门责令停止违法行为，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处五万元以下的罚款。

收购和销售发菜的，由工商行政管理部门或者草原行政主管部门依据职权没收发菜和违法所得，可以并处违法所得十倍以下的罚款。

第四十七条  非法开垦草原的，由草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款。

第四十八条  无证采集、未按采集证规定采集或者未经审批收购、出售重点保护草原野生植物的，由草原行政主管部门或者工商行政管理部门依据职权责令停止违法行为，没收草原野生植物和违法所得，可以并处违法所得十倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处五万元以下的罚款；有采集证的，应当收回采集证。

第四十九条  在草原上铲挖草皮、泥炭的，由草原行政主管部门责令停止违法行为，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处五万元以下的罚款。

第五十条  在禁牧区、休牧期草原放牧的，由草原行政主管部门责令改正，可以处以每个羊单位二百元以下的罚款。

第五十一条  使用剧毒、高残留及可能导致二次中毒农药，造成草原污染的，由草原行政主管部门给予警告，可以并处三万元以下的罚款。

第五十二条  未经审批在草原上进行采土、采砂、采石、实弹演习、爆破、勘察、探矿和施工等活动的，由草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处二万元以下的罚款。

第五十三条  违反本条例规定的其他行为，依照《中华人民共和国草原法》和有关法律法规的规定处理。

第五十四条  各级草原行政主管部门及草原监督管理机构工作人员，玩忽职守、滥用职权，不依法履行监督管理职责，造成严重后果的，由有关部门或者所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章   附  则

第五十五条  本条例所称地方重点保护草原野生植物是指甘草、麻黄草、苁蓉、雪莲、虫草、秦艽、防风、黄芩、柴胡、锁阳、藏红花、红景天。

第五十六条  本条例自    年  月  日起施行。

《甘肃省草原条例（修订草案送审稿）》

起草说明

一、立法情况

《甘肃省草原条例》（以下简称《条例》）由甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2006年12月1日通过并公布，自2007年3月1日起施行。

二、修改的必要性

（一）与上位法保持一致的需要。2021年4月29日全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国草原法》进行了第三次修正。《条例》部分条款与上位法不一致，不能完全适应我省草原资源保护、建设、利用和监督管理方面的工作需要，需尽快进行修订。

（二）机构改革后的现实工作需要。2019年机构改革以来，因“草原监督管理机构”职能合并，以及“草原行政主管部门”转变为“林业和草原主管部门”的变化，需对《条例》相关条款进行修订，以更好适应新时期我省草原保护、建设、利用和监督管理工作需要。

（三）落实“放管服”工作的需要。按照《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号），有效承接修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，使用草原超过七十公顷权限的审批事项，依法落实“放管服”成果。

（四）强化落实禁牧和草畜平衡制度，有效保护草原生态的需要。多年来，我省违反草畜平衡和禁牧休牧规定案件在各类草原违法案件中占比较高，也成为各地草原监管的难点，这与草原使用者或者承包经营者违法成本过低有直接关系，同时，超载放牧也成为了严重的生态环境问题。对超载放牧和禁牧区违规放牧行为，按照超载比例适当提高行政处罚幅度，有利于草原使用者或者承包经营者自觉遵守草畜平衡和禁牧管理制度，达到合理利用草原资源，有效保护草原植被的目的。

三、《条例》修改过程

根据《甘肃省人大常委会2021年立法计划》要求，及时开展立法修订工作，会同省人大、省司法厅有关专家赴甘南、张掖、庆阳、定西、兰州、天水等重点草原区6市（州）及其所属7县进行了实地调研，征求各市（州）林草部门意见建议35条107处，采纳修改意见25条89处，经2021年8月11日局党组会研究通过后形成了《条例》（修订草案）。

四、《条例》修改的主要内容

原《条例》共六章五十六条，修改后共六章五十六条，其中：修改二十五条。主要作了以下几个方面的修改：

（一）针对《草原法》尚未全面修订的现实情况，将“草原监督管理机构”修改为“草原行政主管部门”既与上位法保持一致，也符合改革要求。将《条例》第二十四条、第二十九条第三款、第三十七条、第三十九条、第四十条、第四十三条、第四十四条、第四十五条，第四十六条第一款第二款、第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条等共计15条中“草原监督管理机构”修改为“草原行政主管部门”；《条例》第四条保留“草原监督管理机构”，与《草原法》第五十六条保持一致。

（二）规范表述征占用草原有关法律概念，与上位法保持一致。将《条例》第三十八条、第三十九条中“征用、使用草原”修改为“征收、征用或者使用草原”，统一规范了表述。

（三）根据国家“放管服”改革要求，承接国家下放的行政许可事项与权限。将《条例》第四十二条中对修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，使用草原“超过七十公顷的，报国务院草原行政主管部门审批；十公顷至七十公顷的”修改为“超过十公顷的，报省人民政府草原行政主管部门审批。”按照我省规定的许可权限，有效承接下放事项和权限。

（四）根据上位法规定，更改草原防火许可事项审批主体。将《条例》第三十六条中“省草原监督管理机构审批”修改为“县级以上草原防火主管部门批准”，保持与行政法规《草原防火条例》“在草原防火期内，在草原上进行爆破、勘察和施工等活动的，应当经县级以上草原防火主管部门批准”规定一致。

（五）取消草原监督管理机构代为恢复行为，改为“由草原行政主管部门组织代为恢复植被”。将《条例》第三十三条修改为“在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准，开采矿产资源的，应当依法办理有关手续。作业活动结束后，应当限期恢复植被或者由草原行政主管部门组织代为恢复植被，所需费用由作业单位或个人承担。”更符合改革现状和现实工作要求。

（六）衔接有关上位法，改变对申请采集证者的管理和培训主体，符合“放管服”改革要求。将《条例》第二十九条第二款中“省草原监督管理机构”修改为“采集地的县级草原行政主管部门”，更便于属地草原行政主管部门对申请办理国家二级保护和地方重点保护草原野生植物采集证者进行初步审查，便于生态环境保护知识和采集技术培训，更好的衔接《中华人民共和国野生植物保护条例》有关规定，明确基层草原行政主管部门的法定职责，有利于提升属地管理效率，规范采集行为。

（七）根据《行政处罚法》规定，让承接行政处罚权的乡镇人民政府依法履职。将《条例》第四条增加一款“承接行政处罚权的乡镇人民政府应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”在草原执法实践中，强化乡镇人民政府对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，及时查处草原违法行为极为必要。

（八）取消“在草原上开展经营性旅游活动”行政许可事项，明确旅游设施建设管理规定。根据新修正《草原法》第五十二条的规定，将《条例》第三十五条修改为“在草原上开展经营性旅游活动应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。涉及到设施建设的，依法办理相关手续。”有利于落实国家“放管服”改革的要求，有利于有关草原保护、建设、利用规划及相关专业规划的编制与实施，更有利于草原旅游设施建设的规范化管理。

（九）明确临时占用草原情形，有利于强化临时占用草原的认定与监管。将《条例》第三十七条修改为“在草原上从事工程施工、地质勘察、修路、探矿、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动和行驶车辆临时占用草原的，应当制定保护草原植被的措施，并向草原行政主管部门交纳草原植被恢复费。”对区分临时占用和永久占用行为，规范临时占用草原监管，有效落实临时占用草原分级审批制度都有积极的现实意义。

（十）明确工作职责，重视部门配合，有利于草畜平衡、禁牧休牧制度的落实和有关措施的实施。修改后的《条例》第二十五条，明确了农业农村行政主管部门有合理利用草原和落实草畜平衡措施的职责，在优先保护草原生态的原则下，依法进行部门间协作，对落实草畜平衡、禁牧休牧制度，科学利用草原资源发展现代畜牧业有较大的现实意义。

（十一）适当提高超载放牧、禁牧区放牧行政处罚幅度，对落实禁牧、草畜平衡制度，有效保护草原生态极为必要。将《条例》第四十四条，对草原使用者或者承包经营者超过核定的载畜量放牧的行政处罚幅度修改为：

（一）超载10-30%的，每个超载羊单位罚款一百元；

（二）超载31-50%的，每个超载羊单位罚款二百元；

（三）超载50%以上的，每个超载羊单位罚款三百元。

《条例》第五十条修改为“在禁牧区、休牧期草原放牧的，由草原行政主管部门责令改正，可以处以每个羊单位二百元以下的罚款。”

面对各地草原监管的难点，适当提高超载放牧、禁牧区放牧行政处罚幅度，对解决草原使用者或者承包经营者违法成本过低，减少违反草畜平衡和禁牧休牧规定案件在各类草原违法案件中占比数量，解决因超载放牧为主要原因的生态环境问题都有重要的现实意义。

（十二）按草原防火工作现状增加了要求，明确了概念。修改《条例》第十四条，增加了“草原防火责任制”要求，将草原“扑火”修改为草原“灭火”，更符合工作现状。