关于征求加强食品生产加工小作坊监管指导意见的函

　　为进一步加强对食品生产加工小作坊（下称 “小作坊”）的监管，规范食品生产加工秩序，建立健全综合治理工作机制，防控食品安全风险，省局制定了《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见》（征求意见稿），现予公开征求意见，如有修改意见和建议，请于3月20日前将修改意见反馈至省局食品生产监管处，联系电话：0571-81393574，电子邮箱：sfb2011@126.com。

　　附件：《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见》（征求意见稿）

　　浙江省食品药品监督管理局

　　2015年3月17日

　　关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见（征求意见稿）

　　为进一步加强对食品生产加工小作坊（下称 "小作坊"）的监管，规范食品生产加工秩序，建立健全综合治理工作机制，防控食品安全风险，根据《浙江省实施<食品安全法>办法》（下称"实施办法"）、《浙江省餐桌安全治理三年行动计划》（下称"三年计划"）等规范，制订本指导意见，请各地结合实际贯彻实施。

　　一、总体要求

　　坚持以人为本、便民利民的指导思想，围绕确保小作坊食品安全底线，以食品安全基层责任网络为依托加强日常监管，以农贸市场、小餐饮店、小食杂店等倒逼追溯为抓手加强准入管理，以食品安全问题为导向加强隐患治理，建立健全监管档案，探索实施"负面清单"制度、分类监管制度和纵向一体化监管制度，严厉打击添加非食用物质、滥用食品添加剂等违法行为，建立完善长效工作机制，进一步提高全省特别是农村地区的食品安全保障水平。

　　二、工作原则

　　加强对小作坊的监管要始终坚持实事求是、打扶并举、综合治理的工作原则，充分发挥现有体制机制优势，因地制宜建立完善合法、适用、有效的小作坊监管制度，探索创新监管手段，打扶结合，多管齐下，引导小作坊建立完善与其生产经营品种、数量相适应的食品安全保障条件，规范生产经营，促进小作坊行业健康有序发展。

　　三、目标任务

　　通过三年左右的努力，全面查清小作坊的底数和质量安全状况，基本建立与小微食品生产经营单位现状相适应的综合治理工作机制，无证无照生产经营、卫生管理混乱、食品质量低劣等突出的食品安全问题基本解决，个体生产者主体责任意识和管理水平明显提高。同时，全面完成"三年计划"确定的各项目标任务，确保到2017年底实现小作坊建档率和登记率95%以上,小作坊食品监督抽检合格率达到92%以上。

　　四、主要措施

　　当前食品安全监管工作正处于体制调整，以及法律法规修订的过渡期，加强对小作坊监管要从摸清底数着手，积极探索实施负面清单和申报登记管理制度，确保辖区内所有小作坊纳入常态化监管，提高监管工作的针对性、有效性。具体采取以下六个方面措施：

　　1、抓清查建档。由县级食药监管部门统一组织对辖区内目录内、外小作坊的二次清查，进一步摸清底数，建立完善档案，并统一录入浙江省食品安全抽检监测信息系统。其中小作坊界定应当按照"实施办法"、国家标准《国民经济行业分类》等有关规定执行，其中不含从事现场制售、食用农产品初级加工的个体生产经营者（相关依据见附件1）。

　　2、抓准入规范。按照"实施办法"的规定依法组织实施目录管理和生产许可，小作坊生产许可证管理办法参照原有关规定执行，有关程序、审查要求和证书及编号等可以结合实际进行调整。同时，鼓励各地按照"实施办法"第三十一条和"三年计划"等有关要求，结合当地实际制订"负面清单"（编制指引见附件2），禁止辖区内小作坊生产加工"负面清单"内食品，并建立申报登记管理制度，对生产加工"负面清单"外食品的小作坊实行自行申报、登记管理，辖区监管部门在进行必要的审核后出具登记证明（审核要点见附件3）。登记凭证是小作坊依法生产及其食品进入市场的通行证，鼓励将登记凭证与工商营业执照合并，合并后应载明所登记生产加工食品范围。

　　3、抓分类管理。在全面掌握辖区小作坊数量及食品质量安全状况的基础上，在法律法规修订过渡期暂时对小作坊实施ABC分类管理。其中：A类--生产许可类，凡是生产加工目录内食品的小作坊，限期依法取得生产许可证； B类--申报登记类，生产加工目录外食品且不属于负面清单的小作坊，自行向辖区监管部门申报登记，应当在取得登记证后才能组织生产；C类--关停并转类，生产加工列入"负面清单"食品、不具备基本生产经营条件的小作坊等个体生产者，依法予以关停并转。

　　4、抓常态监管。建立以基层责任网络为主体的日常监管工作机制，按照分工强化相关网格的属地监管职责，完善管理制度，健全责任体系，确保各项监管措施和要求落到实处。县级监管部门要加强对小作坊业主、网格管理员的培训，指导网格管理员按照规定开展日常巡查，了解掌握小作坊生产状态、场所卫生条件等基本情况，发现未取得生产许可证或登记证的"黑窝点"，应及时报告监管部门依法组织查处取缔。

　　5、抓风险管控。具体应从三个方面加强对小作坊食品安全风险的管控：一是原料及产品风险。每年至少对小作坊所使用的主要原料、成品监督抽检一次，检测结果依法予以公开；二是生产过程风险。督促小作坊每年至少提交一份落实食品安全主体责任自查报告，并按照不少于20%的比例进行现场核查。具体报告事项等由各地参照《浙江省食品生产企业落实质量安全主体责任自查报告规定(试行)》（浙食药监规〔2014〕9号）文件研究确定；三是潜规则或系统性风险。及时分析掌握小作坊行业质量安全形势，建立重点关注小作坊名单及行业，统一纳入年度重点整治范围，消除食品安全隐患。

　　6、抓政策引导。采取打扶结合、疏堵并举的办法，一方面严厉打击违法添加非食用物质、滥用食品添加剂等违法行为，及时依法查处取缔"黑窝点"。另一方面要结合"个转企"等工作，因地制宜鼓励小作坊通过专业合作、龙头带动、股份联合、区域集中、协会推动等模式进行规范提升，确定一批鼓励小作坊生产的区域传统特色食品品种，作为"正面清单"管理，保护发展一批小而精、小而优的传统产业，标本兼治，促进相关行业健康有序发展。生产列入"正面清单"食品的小作坊拟转化提升为企业申请食品生产许可证的，应当给予重点指导服务和政策扶持。

　　五、工作要求

　　1、加强组织领导。现阶段量大面广的小作坊既是基层食品安全监管的一个难题，也是区域食品安全保障的重要风险源，各地要按照省政府的统一部署和"三年计划"的要求，切实将小作坊监管作为食品安全工作的一项重要任务和难点工作来抓，及时研究解决监管实践中出现的新情况、新问题，积极探索小作坊监管的新思路、新办法，确保责任落实到位、监管措施到位。省局将及时总结推广杭州、宁海、泰顺等地试点工作经验，推动小作坊治理工作的深入开展。

　　2、加强综合治理。鉴于小作坊具有分散性、隐蔽性、临界性的特点，产品主要流向当地农贸市场、小餐饮等场所，因此，加强监管的关键是落实属地管理责任，充分发挥各级食安办、基层责任网络和农贸市场监管等职能优势，建立以农贸市场为中心的综合治理机制，不分环节、不分主体实施全链条监管。有条件的地方，可以采取农贸市场综合监管模式，即对辖区市场周边小作坊食品实行统一监管，全部由农贸市场监管主体负责监管，进一步提高监管工作效率。

　　3、加强政策扶持。小作坊的大量存在是我国传统饮食风俗和现阶段经济社会发展水平所决定的，也是发展城乡经济、增加居民收入的重要手段。但是，由于受从业人员素质、资金实力等各方面因素影响，当前小作坊 "脏、乱、差"问题仍然比较突出，食品安全隐患较多，在其自身缺乏自我积累、自我发展能力的情况下，有必要加强政策扶持，积极争取当地政府出台鼓励小作坊提升改造的政策措施，培育促进传统特色产业梯度发展。

　　附件：1、食品生产加工小作坊界定相关依据

　　2、食品生产加工小作坊"负面清单"编制指引

　　3、食品生产加工小作坊登记审核要点

　　2015年3月3日

　　附件1：

　　食品生产加工小作坊界定相关依据

　　小作坊边界的确定主要依据"实施办法"规定的内涵，以及《国民经济行业分类》等规范确定，具体如下：

　　一是定义及内涵。根据"实施办法"第七十条的规定，食品生产加工小作坊，是指有固定生产加工场所，从业人员较少，生产加工规模小，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动的个体生产者。其中生产加工传统、低风险食品是关键，而且必须是个体生产者。关于规模及条件的掌握，根据定义以及工艺特点，小作坊生产加工场所面积一般应小于50平方米（不含办公、仓储、晒场等非加工区域），超过50平方米的应当引导其按照企业申证。

　　二是与现场制售的边界。根据"实施办法"第四十六条第二款的规定，其中明确面包糕饼、卤味烤禽等现场制售形式的食品经营活动，以及在歌舞厅、网吧等休闲娱乐场所内提供餐饮服务及现场制售活动的，统一作为餐饮服务监管；商场、超市的现场制售活动以及食品交易市场中的现场制售活动，统一作为食品流通监管。这与2010年省政府出台《关于部分领域食品安全监管职责的意见》（浙政办发[2010]11号）、国家标准《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734）的规定，以及与天津、山西等地将小作坊区分为餐饮服务类和非餐饮服务类等基本一致。

　　三是与农产品初级加工的边界。目前关于农产品初级加工与食品生产加工小作坊加工农产品的职责边界划分，在相关"三定"方案中没有明确，当前权威、客观的依据只有国家标准《国民经济行业分类》（GB/T4754），以及国家统计局《关于印发<三次产业划分规定>的通知》（国统字[2003]14号）等规定，明确农、林、牧、渔业属国民经济第一产业，其中包括农产品初加工服务，是"指对各种农产品进行脱水、凝固、去籽、净化、分类、晒干、剥皮、初烤、沤软或大批包装以提供初级市场的服务，以及其他农产品的初加工"等。以茶叶为例，根据《国民经济行业分类标准注释》中有关农、林、牧、渔业门类中"茶及其他饮料作物的种植业"的定义，茶及其他饮料作物的种植业包括茶叶的采集和简单加工，如农场或农户对茶叶的炒制和晾晒；财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》（财税字[1997]第049号）文件的规定，"茶叶初加工"定义为" 通过对茶树上采摘下来的鲜叶和嫩芽进行杀青（萎凋、损青）、揉捻、发酵、烘干等工序，制成的初制茶（毛茶）"。茶叶初加工属于《农产品质量安全法》调整范围，农户炒制茶叶自产自销的行为属于农产品初级加工行为，如果界定为《食品安全法》调整的食品生产加工行为缺乏监管的依据和正当性。

　　四是兜底规定。根据"实施办法"第四十六条第三款的规定，其他食品生产经营活动性质难以明确的，由县级以上人民政府确定监督管理部门，有关部门应当按照分工切实履行监督管理职责。

　　附件2：

　　食品生产加工小作坊"负面清单"编制指引

　　根据当前小作坊行业实际及生产许可措施落实情况，为进一步建立完善切实可行的小作坊监管制度，各县级食品药品监管部门应当依据法律法规的规定，编制辖区食品生产加工小作坊"负面清单"（属于禁止性目录）。具体要求如下：

　　一是清单内容。食品生产加工小作坊"负面清单"，即禁止小作坊生产加工食品清单，一般应当将法律法规明确禁止小作坊生产加工的食品品种，以及其他有特殊要求、小作坊不具备生产条件的高风险食品列入清单，其中主要包括"实施办法"第三十一条第二款规定的三类食品，即：乳制品、罐头制品、果冻等高风险食品；专供婴幼儿、老年人、病人、孕产妇等特定人群的主辅食品；声称具有特定保健功能的食品等；属于国家《产业结构调整指导目录》内限制类、淘汰类食品或产能，原则上也应当禁止生产或投资。

　　二是特殊清单。根据当地实际，可以针对小作坊行业存在的突出问题将当地相关高风险的具体食品品种列入"负面清单"；根据当地产业发展需要，也可以在确保食品安全风险可控的情况下，对个别风险较高食品作例外处理，即：允许小作坊生产加工风险级别较高，但已经成立，在当地有较长生产加工历史，且使用传统原料、传统工艺等实际风险较低的食品品种，制订有关传统原料种类、质量标准，以及传统工艺技术规范，与"负面清单"同时公布。

　　三是统一公告。制订"负面清单"应当广泛征求社会各方面的意见，特别是在法律法规规定以外根据当地实际确定的食品品种。必要时，还应当召集食品安全专家研究确定。"负面清单"应当统一向社会公告，并至少设置6个月以上的宽限期。

　　四是清单调整。一般情况下，一个区域的"负面清单"应当保持相对稳定，以便于相关个体生产者自主选择生产经营的食品品种。但是，根据监管工作实际需要，发现小作坊行业生产加工的食品风险很高，经食品安全专家委员会研究论证后，可以对"负面清单"范围进行调整修订，修订后应当重新公布完整的"负面清单"。

　　五是跨区协调。编制"负面清单"涉及的食品品种分布范围较广，特别是发布于相邻监管区域的，应当避免区域间的交叉矛盾和不统一，公布前，各地应通过适当形式与相邻监管部门进行协调沟通，必要时也可以请上级监管部门协调。

　　附件3：

　　食品生产加工小作坊登记审核要点

　　小作坊应当主动向辖区监管部门进行申报登记，辖区监管部门应当按照规定审核相关资料，必要时应进行现场检查。资料审核及检查主要依据"实施办法"第二十八条的规定。具体包括以下五个方面：

　　一是具有与生产的食品品种、数量相适应且符合食品安全要求的食品原料处理和食品生产、包装、贮存等固定场所。应当提供合法有效的房产证明等资料，或提供乡镇（街道）、村（居）盖章确认的有权使用证明；生产加工场所面积及其示意图。

　　二是生产加工区和生活区按照保障食品安全的要求相隔离。有关隔离措施应当是物理隔离，完整、合理、有效。

　　三是生产加工设施、设备和生产流程符合食品安全要求和条件。设施设备和生产流程符合传统食品生产工艺要求。

　　四是具有确保食品安全的传统工艺技术或者其他技术。有关工艺技术有较长期的实践验证，安全、可靠。

　　五是具有保证食品安全的管理规范。主要包括原辅材料进货台账和销售台账记录制度、生产加工场所卫生管理制度、生产过程卫生管理制度（能够有效防止和避免交叉污染）、食品安全主体责任自查报告制度等。

　　在现场检查时，还应当补充检查以下五个方面：

　　一是食品原料符合食品安全标准。业主应当提供所使用食品原料（包括食品添加剂）清单，以及相关采购信息和索证索票资料；

　　二是食品包装采用食品用包装材料。业主应当提供所使用包装材料属于食品级的证明材料；

　　三是使用的清洗剂、消毒产品等物品符合相关标准。业主应当提供所使用清洗剂、消毒产品可用于食品生产经营的证明材料；

　　四是用水符合国家生活饮用水卫生标准。业主应当明确使用管网自来水，或提供合法有效的自备水源检验报告；

　　五是从业人员持有有效的健康证明。业主应当提供所有从业人员的健康证明。