上海市司法局关于《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的指导意见（征求意见稿）》 向社会公开征求意见的通知

为深入贯彻党的二十大报告关于健全行政裁量基准的要求，有效落实《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》部署，进一步健全完善本市行政裁量权基准制度，我局起草了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的指导意见（征求意见稿）》，后续拟按程序报请市政府印发。

现就征求意见稿公开听取社会公众意见，希望市民和各有关单位提出修改完善意见建议。有关事宜公告如下：

一、市民和有关单位可以将书面意见直接寄送上海市司法局，也可以发送电子邮件。

邮寄地址：上海市徐汇区建国西路648号，上海市司法局行政执法协调监督处

邮编：200030

电子邮件地址：wuys@sfj.sh.gov.cn

咨询电话：021-24029458

二、征求意见截止日期为2023年11月13日。

附件：关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的指导意见（征求意见稿）

上海市司法局

2023年10月13日

关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的指导意见（征求意见稿）

为深入贯彻党的二十大报告关于健全行政裁量基准的要求，有效落实《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》部署，进一步健全完善本市行政裁量权基准制度（以下简称“裁量权基准”），不断加强行政执法单位科学规范行使裁量权能力，提升严格规范公正文明执法水平，现就本市行政裁量权基准制定和管理工作，提出以下意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻落实习近平法治思想，认真落实党中央、国务院决策部署和市委、市政府工作要求，坚持法制统一、程序公正、公平合理、高效便民原则，在目前普遍建立行政裁量权基准制度的基础上，大力推进行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、行政确认、行政给付、行政征收征用领域进一步健全完善裁量权基准，更加科学规范行使裁量权，2025年底前基本实现裁量权基准覆盖全面、内容齐备、科学合理，实现裁量权行使标准统一、程序规范、监督有力，行政执法能力和水平进一步提升，为上海推进城市治理体系和治理能力现代化、加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供有力法治保障。

二、明确裁量权基准制定管理职责

（一）明晰覆盖领域

裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容细化量化形成的具体执法尺度和标准。本市在行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、行政确认、行政给付、行政征收征用领域，根据工作需要，全面建立健全裁量权基准。裁量权基准一般根据行政执法事项制定，可以单独制定制度，也可以规定在行政执法事项有关工作制度中。

（二）明确制定管理职责

市级行政机关负责制定、管理本系统行政执法事项的裁量权基准。以市政府名义实施的行政征收征用由主管该项工作的市级行政机关制定裁量权基准，其中本市设立的行政事业性收费事项由市财政局、市发展改革委联合制定裁量权基准。行政执法事项相对集中给其他部门行使的，由承接部门的市级行政机关制定裁量权基准；只在个别区相对集中行使的，裁量权基准制定机关不变。行政执法事项下沉实施的，由下沉前主管该行政执法事项的市级行政机关制定裁量权基准；其中，下沉至乡镇政府、街道办事处实施的行政处罚事项的裁量权基准由市城管执法局会同相关市级行政机关制定。行政执法事项依法委托实施的，由委托机关对应的市级行政机关制定裁量权基准。

为推进长江三角洲区域行政执法一体化，市级行政机关可以联合江苏省、浙江省、安徽省相关单位在长三角生态绿色一体化发展示范区或其他区域开展行政裁量权基准一体化试点，试点区域可以实施与本市其他地区不同的裁量权基准。必要时，浦东新区政府、临港新片区管委会可以探索制定实施与其战略定位和发展实际相适应、体现更高水平的裁量权基准，并报相关市级行政机关备案。

国家和本市已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如不能直接适用的，区级部门征询市级行政机关意见后，可以结合本区实际，在法定范围内对上级裁量权基准进行合理细化量化。

（三）严格制发备案程序

本市裁量权基准以行政规范性文件形式制定、发布，法律、法规、规章另有规定的除外。制定机关要按照《上海市行政规范性文件管理规定》要求，履行听取意见、公开征询社会公众意见、合法性审核、制定机关办公会议审议决定等程序。在听取意见环节，裁量权基准涉及经营主体的，要听取有关行业协会商会或者市工商业联合会的意见；涉及委托处罚事项的，要听取受委托组织意见；同一行政执法事项在不同行业、场所分别由不同行政机关行使的，要征询牵头主管的市级行政机关意见。制定机关应当自裁量权基准公布之日起15个工作日内，将文件报送备案审查机关备案。政务服务事项相关工作制度、办事指南等应当与裁量权基准做好衔接。

三、界定裁量权基准主要内容

（四）推动行政许可规范便捷

法律、法规、规章对行政许可新办、变更、延续、注销、撤回、撤销、补发等事项的办理条件、申请材料、办理程序只有原则性规定的，制定机关应当按照行政许可法等法律、法规、规章和国家、本市有关要求，细化量化制定行政许可实施规范，但不得设置或者变相设置歧视性、地域限制等不公平条款，防止行业垄断、地方保护、市场分割。行政许可实施规范应当遵守下列要求：

在办理条件和申请材料方面，法律、法规、规章、国务院决定只有原则性规定的，制定机关应当按照法律规范的文本含义和行政管理通用做法，细化明确具体办理条件和所有申请材料，不得增加、拔高条件或者要求申请人提交不必要的材料、重复提交材料。制定机关要对办理条件是否需要申请人提供证明材料予以明确；其中需要申请人提供证明材料的，不得超越办理条件拔高证明要求。原则上不得要求申请人提交本机关、下级单位形成的或者前期行政管理中申请人已提交过的证明材料，依法需要收回证明材料原件或者申请人相关情况容易随时间变化的除外；相关证明材料尚未电子化、数据共享的，要明确数据共享完成时间。本市电子证照库已包含的证明材料，应当通过电子证照库调取，不得要求申请人另行提交纸质证明材料。对行政机关无法核实的条件实施告知承诺的，要依法公开申请人承诺内容，接受社会监督。不得在法律、法规、国务院决定之外，创设证明事项或者要求申请人提交证明材料。申请人对行政许可实施规范、办事指南中未明确要求提交的证明材料，可以拒绝提交。

在办理程序方面，应当遵守行政许可法及相关法律、法规、规章等明确的程序。制定机关对办理程序中不适用行政许可法一般规定的，要明确适用的特别规定和工作要求。关于申请环节，除线上办理途径外，行政机关应当保留适量的线下办理途径，为有需要的申请人服务，不得限制申请人仅可线上提出申请。关于受理环节，应当依法明确不予受理的情形；在受理之前设置预审、收件流程的，对预审不通过、不予收件的申请人适用不受理、不予受理相关规定，不得通过预审、收件流程阻碍或变相拒绝受理申请。关于审查环节，行政机关组织评审、核查的，应当明确评审、核查工作规则；无法定依据，不得增设报上级机关批准、征询其他单位意见等流程，不得要求申请人接受第三方有偿服务。关于听证、陈述申辩环节，要明确行政机关告知申请人其享有的权利的时间、方式和应当告知的内容，不得不告知、不充分告知或者压缩申请人行使权利的时间。关于决定环节，法律、法规、规章没有对行政许可规定数量限制的，不得以数量控制为由不予许可；规定数量限制的，应当明确在符合条件的多个申请人中确定许可获得者的方式、标准和依据。关于制证、送达环节，要明确纸质许可证件的制证期限和领取途径；涉及电子证照的，要按照《上海市电子证照管理办法》规定同步制发电子证照。关于办理时限，要明确许可的具体办理时限和依据、延长办理时限的情形和延长时间、不计入办理时限的环节及其办理单位、所需时间等。

（五）推动行政检查集约高效

本意见所称行政检查，主要包括行政机关依法对管理对象从事行政许可事项或已备案事项的活动、场所和生产经营的产品、服务实施的检查，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施实施的检查（或检验），以及基于问题线索实施的针对性检查；不包括行政许可、备案、处罚活动中的核查、检查，以及不直接涉及行政相对人权利义务的信息收集、数据统计、风险监测、约谈、提示、宣传等活动。法律、法规、规章对行政检查的职责、任务、检查对象、内容、标准、频次、检查程序等只有原则性规定的，制定机关可以依法细化量化，形成裁量权基准。裁量权基准要符合下列要求：

在检查职责方面，要细化明确市级、区级、街镇级执法部门之间的职责分工，并明确减少重复检查的具体要求；行政许可权、备案权、处罚权下沉实施或者相对集中实施的，要依法细化明确各相关单位的检查职责，并建立信息共享、执法协作等机制。行政处罚权相对集中行使的，许可机关与处罚机关之间应当实现许可、检查、处罚信息全面共享，许可机关和处罚机关对相关违法行为均具有检查权，共同承担发现违法行为的职责。

在检查任务方面，应当明确各层级检查任务的来源和构成，明确制定年度检查计划的要求和在计划外增加检查任务的程序。行政机关在较短时间内重复收到同一违法线索、相同违法线索已经受理或已经查处的，原则上不重复检查。对消费者权益争议的调解不免除行政机关对相关生产经营者依法检查、查处的责任。

在检查对象和检查内容、标准、频次方面，检查对象要按照国家和本市关于事中事后监管、分级分类监管、“双随机一公开”监管的要求确定。检查内容、标准应当明确并公开；采用抽样方式实施的检查，应当明确抽样基本规则，保障执法公平公正。对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的监管事项，要按照国家和本市相关要求，建立健全跨部门综合监管制度，强化部门协作、条块结合、区域联动，减少多头检查、压减检查频次。探索根据行业或经营场景，制定综合检查清单，实施“一业一清单”“进一次门，查多项事”。

在检查程序方面，遵守行政处罚法关于调查取证的要求，法律、法规、规章另有规定的除外。依法实施的检验、检测、检疫等检查活动将造成行政相对人的产品或财物损耗、灭失的，应当将相关产品、财物数量限定在最低必需数量。行政检查依法委托第三方机构实施，或者由第三方机构、人员协助实施的，应当明确委托依据和第三方机构、人员的工作规则及监督要求。对依法实施的食品安全、卫生健康、安全生产、产品质量和农产品、药品、兽药等抽检，要建立争议复检机制，检查结果应当依法向社会公布。

（六）推动行政强制包容审慎

行政机关实施行政强制应当严格遵守行政强制法、优化营商环境条例等法律、法规、规章的规定。在保障公共利益、实现行政管理目的的前提下，应当尽可能减少行政强制措施实施。行政强制措施裁量权行使要符合下列要求：

在强制措施实施条件方面，对违法行为轻微的，违法行为没有明显社会危害的，违法行为已停止、危害和危险不再扩大且当事人积极配合调查的，涉案的生产经营工具、设备、原辅料等可用于其他合法生产经营活动的（依法应予没收、销毁的除外），以及涉案的合同、账簿等资料通过行政强制措施以外的其他方式能够有效固定证据的，不予实施行政强制措施。

在强制措施种类、范围选择方面，查封涉案财物可以实现行政管理目的的，不得实施扣押；查封、扣押涉案财物可以实现行政管理目的的，不得查封相关设施；查封、扣押涉案财物、设施可以实现行政管理的目的的，不得查封相关场所；确需查封涉案场所的，查封范围应当限定在最小范围内。确需冻结存款、汇款的，冻结数额应当与违法行为涉及的金额相当，不得冻结与违法行为无关的存款、汇款。要区分情形，细化明确强制措施期限；实施行政强制措施的目的已经达到，或者条件已经消失的，应当立即解除；实施强制措施不得超过法定期限。

（七）推动行政处罚过罚相当

对同一种违法行为，法律、法规、规章规定多个不同罚则的，规定可以选择是否处罚、是否并处、选择处罚种类或幅度的，对情节轻微、较轻、较重、严重或特别严重未明确具体情形的，对不予、免予、减轻、从轻、从重处罚的条件只有原则性规定的，制定机关要依法明确具体适用的罚则，细化量化违法行为情形及对应处罚，制定裁量权基准。

在处罚依据选择方面，应当按照上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的原则，依法明确具体适用的罚则；其中，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

在违法情形和处罚细化方面，要根据违法行为特点确定裁量因素，如当事人过错程度、违法行为的危害对象、手段方式、规模、涉案金额、持续时间、危害后果、社会影响、改正情况、发生次数、配合调查情况等；根据裁量因素将违法行为情形从轻到重划分为若干阶次，并将法定处罚内容细化量化、对应设定处罚阶次，形成违法情节轻重与处罚轻重相对应、过罚相当的裁量标准。违法行为裁量因素要科学设定，原则上数量在三项以上，直接适用国家层面裁量权基准和罚款金额较低的除外。大力推进应用综合裁量模式，根据多项裁量因素综合评价违法行为情节轻重，并给予过罚相当的处罚。

在不予、免予、减轻、从轻、从重处罚方面，不予、免予、减轻处罚应当具有法定依据，要严格依照法定条件细化适用情形，情形应当明确、具体、可操作。从轻、从重处罚情形包括法定情形和制定机关及其上级机关明确的情形，可以根据执法实际细化明确。

在处罚幅度、种类和可处、并处选择方面，罚则规定有较大处罚幅度的，要合理划分处罚幅度或者明确处罚计算方法。罚则规定可以选择不同处罚种类的，应当明确选择不同处罚种类的具体情形。罚则规定可以在处罚与不处罚之间进行选择的，应当明确处罚和不处罚的具体情形。罚则规定可以单处处罚也可以并处处罚的，应当明确单处或者并处处罚的具体情形。

（八）推动行政确认公正透明

法律、法规、规章对行政确认的办理条件、申请材料、办理程序只有原则性规定的，制定机关要按照行政法基本原则和国家、本市对行政确认事项实施的要求，制定裁量权基准，对相关内容进行细化量化。

行政确认在办理条件、申请材料和申请、受理、审查、决定等程序方面，参照行政许可的裁量要求实施。制定机关要细化明确行政确认的依据和具体标准，向社会公开，并在具体行政确认决定中作出说明。行政机关应当细化明确保障行政相对人陈述申辩权利的具体要求。必要时，可以在审查程序中增设复核程序。

（九）推动行政给付公平规范

法律、法规、规章对行政给付的办理条件、申请材料、程序、给付标准、办理方式、交付方式和时限、具体实施主体、信息公开等方面，没有规定或者只有原则性规定的，制定机关应当依照法定权限和程序作出细化量化，制定裁量权基准。

在给付条件、申请材料、程序方面，参照行政许可的裁量要求实施。对定期发放类行政给付，要明确每次发放前复核申请人是否符合条件；对免审即享类行政给付，要明确具体申请材料及其来源、内容要求、真实性保障措施、归档要求，以及保障符合条件的行政相对人可以平等获得行政给付的措施。

在给付标准方面，金钱类行政给付对给付数额只有原则性规定、规定为一定幅度、有多种计算方式的，以及其他种类行政给付对给付内容规定不明确、不具体的，制定机关要依法细化给付的具体情形和给付金额等具体给付内容，并向社会公开。

在交付方式和时限方面，法律、法规、规章和国家、本市文件没有规定或只有原则性规定的，制定机关要明确具体交付方式及时限。交付一般应当采取直接交付方式；其中金钱类给付一般应当将款项直接划转至申请人银行账户，采用其他交付方式的应当说明理由。给付时限一般不超过30日，适用更长时限的应当说明理由。

在具体实施主体方面，行政给付应当由行政机关直接实施；依法委托第三方机构具体实施的，应当明确委托机关内承担行政给付监督职责的具体机构和全过程监督的具体要求；行政给付不得委托营利性第三方机构实施。

在信息公开方面，应当依法明确向社会公开的具体要求和社会监督的途径、方式。向社会公开内容应当包括给付条件、申请材料、申请途径、办理程序、给付标准、交付方式和实施情况等。

（十）推动行政征收征用公平合理

法律、法规、规章和国家、本市对行政征收、征用的权限、标准、程序规定不明确的，制定机关可以依法细化量化，形成裁量权基准。其中，征收行政事业性收费和征收土地及其上房屋、附着物的裁量权行使遵循下列要求：

在行政事业性收费方面，市财政局、市发展改革委应当根据上位法变化情况和国家、本市关于行政事业性收费的管理要求，动态更新本市行政事业性收费项目目录，并及时向社会公布。目录中应当明确行政事业性收费项目名称、收费标准、资金管理方式、政策依据、批准文号。对未列入行政事业性收费项目目录，或者与目录不一致的行政事业性收费，公民、法人和其他社会组织可以拒绝支付。具体收费单位应当在收费地点的显著位置公示收费项目、收费标准、计费单位、收费依据、收费主体、收费范围、收费对象、减免规定、监督举报电话等，自觉接受社会监督。

在国有土地上房屋征收方面，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等国家、本市相关规定实施。要进一步细化征收、补偿、安置各程序和环节的具体要求，优化提升全市统一电子签约系统，不断强化征收过程全透明、结果全公开。不断完善国有土地上房屋征收公信评议制度，各区成立由被征收房屋所在地块的街道办事处、乡镇人民政府、居（村）委的干部、律师、人大代表、政协委员等及被征收人、公有房屋承租人组成的房屋征收评议监督小组，对疑难问题开展评议监督，切实做到公开、公平、公正。

在集体土地征收方面，应当按照《中华人民共和国土地管理法》《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等国家、本市相关规定实施。关于土地现状调查环节，要明确应予调查的内容、调查的形式、调查结果公示要求；关于社会稳定风险评估环节，要明确估价机构产生方式、评估技术规范、评估内容和程序，以及评估报告的基本要求；关于估价及结果公示环节，要明确估价机构产生方式、评估技术规范、估价结果公示要求，以及异议处理的程序及要求。

四、严格裁量权基准实施管理

（十一）严格规范适用

各级、各领域行政机关应当按照裁量权基准行使行政裁量权，并在行政执法决定中对裁量权基准适用情况予以明确。市级行政机关要逐步推进裁量权基准嵌入执法信息化系统，通过信息化手段规范行政执法活动、保障裁量权规范行使，并提供精准指引、类案参考。个案适用裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经制定机关批准后，可以对个案调整适用，批准材料应纳入案卷归档保存。

（十二）强化监督管理

行政机关要将裁量权基准实施情况作为本单位行政执法案件法制审核、执法检查、案卷评查、执法评议、考核的重要内容，并及时纠正裁量失当行为。要畅通行政执法投诉举报渠道，积极收集社会公众对行政裁量权行使工作的意见建议，并及时回应社会关切。市级行政机关应当加强裁量权基准管理，对上位法调整、上级机关作出新要求、裁量权基准存在明显不当或与经济社会发展不相适应等情况，及时作出动态调整。

五、加大组织保障力度

（十三）加强组织领导

市司法局要加强对本市裁量权基准制定、管理、实施工作的指导，及时研究解决全市面上具有普遍性的问题，并总结、推广典型经验和做法。各市级行政机关要高度重视，加强统筹协调，及时制定裁量权基准，认真组织实施，并动态更新优化；要为本系统行政执法裁量权规范行使提供有效保障，并强化实施指导；要及时研究解决本系统与裁量权行使有关的重要问题，并及时为下级机关答疑解惑。市和区司法行政部门、市级行政机关要通过案卷评查、执法检查、执法评议等方式，分别对本市、本级、本系统裁量权基准执行情况进行监督。

（十四）强化培训宣传

各市级行政机关要加强本系统执法人员培训，明确裁量权基准实施的具体要求，切实提高行政执法人员熟练运用裁量权基准能力。要注重收集典型案例，发挥示范引领作用。要深化普法宣传，广泛开展形式多样、针对性强的宣传活动，提升社会公众、管理对象对裁量权基准的知晓度、关注度，营造良好的社会氛围。