广西壮族自治区司法厅关于公开征求 《广西壮族自治区规章设定罚款限额规定 （修订草案征求意见稿）》意见的公告

　　现公布《广西壮族自治区规章设定罚款限额规定（修订草案征求意见稿）》及其说明，公开征求社会各界的意见，欢迎各界人士在4月23日前通过电子邮件、信函等方式提出意见和建议。

 

　　通讯地址：广西南宁市星湖路北二里1号自治区司法厅立法一处，邮政编码：530022

 

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　　广西壮族自治区司法厅

 

　　2021年3月23日

 

　　附件1

 

　　广西壮族自治区规章设定罚款限额规定（修订草案征求意见稿）

 

　　第一条【立法目的】根据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，结合本自治区实际，制定本规定。

 

　　第二条【适用范围】自治区人民政府和设区的市人民政府规章（以下简称地方政府规章）对违反行政管理秩序的行为设定罚款限额，适用本规定。

 

　　第三条【罚款限额】【方案一】地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，设定罚款不得超过三万元。但对涉及公共安全、生态环境保护、历史文化保护、有限自然资源开发利用以及直接关系人身健康、生命财产安全方面的违反行政管理秩序的行为，设定罚款不得超过二十万元。

 

　　【方案二】地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，非经营活动的，设定罚款不得超过三万元；经营活动的，设定罚款不得超过十万元。但对涉及公共安全、生态环境保护、历史文化保护、有限自然资源开发利用以及直接关系人身健康、生命财产安全方面的违反行政管理秩序的行为，经营活动有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的五倍；没有违法所得的，设定罚款不得超过二十万元。

 

　　第四条【设定原则】地方政府规章设定罚款应当依据过罚相当原则，在罚款限额内，根据违反行政管理秩序行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，对公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为设定不同幅度的罚款。

 

　　第五条【施行日期】本规定自公布之日起施行。

 

　　附件2

 

　　《广西壮族自治区规章设定罚款限额规定（修订草案征求意见稿）》的起草说明

 

　　一、修订的必要性

 

　　我区《广西壮族自治区规章设定罚款限额规定》（以下简称《规定》）自1996年实施以来，有效规范了政府规章设定行政处罚的行为，也保障了政府依法加强行政管理、维护社会秩序的效率，对促进我区依法行政工作起到了重要作用。但随着经济社会的不断发展，我区国内生产总值、城镇居民可支配收入、农村居民人均可支配收入等与原《规定》制定时相比，均已取得了大幅度跃升，行政管理的客观环境也在发生变化。一些违法行为的社会负面作用日益突出，社会危害性比较严重。原《规定》在执行过程中逐渐出现诸多与经济社会发展状况和行政管理实际需要不相适应的问题。比如当前我区规章依据原《规定》设定的罚款数额与当前经济社会发展状况不相适应，不能体现过罚相当原则，尤其是在涉及公共安全、生态环境保护、历史文化保护、有限自然资源开发利用以及直接关系人身健康、生命财产安全等重要领域，原《规定》难以起到有效的惩戒制止作用。为了更好地发挥政府规章在维护社会秩序中的作用，有必要对我区规章设定的罚款限额进行调整。此外，立法法修改后，赋予设区的市的一定范围内的立法权，也需要对原《规定》中的规章制定主体的表述进行修改，以顺应立法体制改革的要求。

 

　　二、修订的依据

 

　　修订主要依据是《立法法》和《行政处罚法》。在修订过程中，着重参考了广东、浙江、江西、湖南、甘肃等外省立法经验。

 

　　三、有关问题的说明

 

　　（一）关于立法目的

 

　　新修订的《行政处罚法》第十四条规定，尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定一定数额罚款。罚款的限额由省级人大常务会规定。此次修订的目的，是要进一步完善政府规章对罚款这种行政管理手段的运用，使其发挥应有的法律功能。但对行政管理秩序的维护，不能仅限于罚款，或以罚款为主。随着依法治国和法治政府建设的不断推进，行政机关应当综合运用各种管理手段进行管理，以取得良好的社会效果。同时，修订草案征求意见稿调整的是规章设定罚款的最高限额，政府在制定具体规章的过程中，应当根据实际情况，遵循过罚相当的原则，按照违法行为性质和社会危害程度等标准，在最高限额内设定合理的罚款额度。由于规章在法律体系中层级最低，其作用主要是为了实施法律法规的需要制定配套性、实施性规定，对于法律法规已有规定的处罚行为，规章可以根据实施情况予以细化和补充，如遇到上位法没有设定罚款的某些违反行政管理秩序的行为，确需超过最高限额设定罚款的，可以提请同级人大及其常委会制定地方性法规。

 

　　（二）关于调整对象

 

　　立法法修改后，我区14个设区的市已全部取得规章制定权，原《规定》中的“有规章制定权的市人民政府”的表述已与实际不符，为此，修订草案征求意见稿将原表述修改为“设区的市人民政府”。

 

　　基于《行政处罚法》第十四条的授权规定，修订草案征求意见稿仅规范规章有权制定主体设定罚款的最高限额。在规范的事项上，修订草案征求意见稿不涉及以下问题：一是对自治区政府规章与设区的市政府规章间的效力位阶、立法权限等问题，立法法已有规定，因此，修订草案征求意见稿不作规定。二是对原《规定》实施之前已有的规章是否需要修订的问题。对规章设定罚款的最高限额进行调整，并不意味着每部规章罚款的数额都按照该最高限额来设定。已有规章是否对罚款额度进行修订，应由相关规章的制定主体、承担规章备案审查的机关根据法治统一的要求以及行政管理实际需要等因素确定。因此，修订草案征求意见稿删除了原《规定》中“本规定公布前制定的规章，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本规定予以修订”的内容。

 

　　（三）关于提高罚款设定限额

 

　　随着政府职能的进一步转变，近年来，我区政府规章的立法内容主要集中在环境和资源保护、城市建设和管理、安全生产、公共卫生、劳动就业和社会保障等方面，直接涉及我区经济社会的可持续发展和人民群众的身体健康、生命和财产安全，采取罚款方式进行处罚也成为这些领域较为重要的行政管理手段。对特殊领域内的违反行政管理秩序的行为，行政管理成本更高，其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度比一般的违反行政管理秩序的行为更严重，有必要给予更高的罚款，更符合过罚相当、公平正义的精神。在上述行政管理的重要领域，有些违法行为的社会危害性相当严重，需要较为严厉的处罚手段予以预防和惩戒。而根据原《规定》，规章对违法行为最高只能设定违法所得的五倍或者五万元的罚款，在目前我区的经济发展水平状况下，不少违法行为的获利往往远远高于五万元，由于违法成本偏低，在现实中知法犯法的行为屡见不鲜。因此，最高为五万元的罚款对获利较高的违法行为已不具有足够的威慑力和惩戒效果，不利于行政机关对重要管理领域社会秩序的维护，也不利于优化营商环境。从近年来国家和地方性法规的立法情况来看，提高罚款数额、加大惩处力度已成为明显的立法趋势，尤其是在涉及公共安全、生态环境保护、历史文化保护、有限自然资源开发利用以及直接关系人身健康、生命财产安全等行政管理重要领域更为突出。2019年新修订的药品管理法、2021年新修订的动物防疫法等法律与其旧法相比，均较大幅度提高了罚款额度。2016年新修订的广西环境保护条例与原条例相比，对向溶洞排放污水的行为，所处罚款设定为三十万元以上五十万元以下的罚款，较之原来规定的并处十万元以下罚款有了很大幅度的提高。政府规章在惩处力度方面与法律法规相衔接，也是维护法治统一的需要。

 

　　为科学设计规章设定罚款限额，修订草案征求意见稿采取比较分析的方法，一是对我区经济社会发展情况进行纵向对比分析，综合对比1996年与2020年我区国内生产总值、城镇居民可支配收入、农村居民人均可支配收入情况；二是对区外各省区市立法修法情况进行横向对比分析。从其他省市对规章设定罚款限额的规定来看，2015年以后，随着经济社会的不断发展，行政管理客观环境的变化，内蒙古自治区、山西、山东、上海、北京、湖南、广东、江西、甘肃相继通过修正案或修订案，大幅提高了规章设定罚款的限额，其中罚款限额最高的为广东省，达到三十万元。在综合比较分析的基础上，修订草案征求意见稿在原《规定》的基础上作了较大提高，对一般违反行政管理秩序的行为，设定限额为三万元（原《规定》对非经营活动中的违法行为限额为一万元）；对特殊领域内的违反行政管理秩序的行为，设定限额为二十万元（原《规定》对经营活动中的违法行为限额为五万元）。修订后的规章设定罚款限额处于全国中上水平。

 

　　（四）关于是否区分经营性和非经营性行政违法行为

 

　　1.修订草案征求意见稿第三条对是否区分经营性和非经营性行政违法行为，设置了两个方案。其中，方案一不再区分行政违法行为的经营性与非经营性。主要理由是：一是根据行政处罚法的规定，设定和实施行政处罚遵循过罚相当的原则，具体到行政立法领域，规章设定罚款限额应当以违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度作为考量的重要因素。行政违法行为是否具有经营性，仅是其中的参考因素且非唯一因素，行政违法行为的社会危害性与该行为是否属于经营性没有必然的联系，一些非经营性行政违法行为的社会危害性并不低于经营性行政违法行为的社会危害性相当的行为，以行政违法行为的经营性与非经营性为标准确定罚款限额，难以使处罚体现过罚相当的原则，也有悖于法律的平等性。二是行政管理活动具有复杂性，该划分标准并不能完全符合所有管理领域的特点。以经营属性作为评价标准的立法模式在行政管理过程中存在一定的操作性问题。实践中往往难以准确界定部分违法行为是否具备经营性，在不少领域只能使用符合其特点的标准来设定罚款。基于上述原因，近年来，绝大多数省区市在修法过程中逐渐取消了行政违法行为的经营性标准，而是以行政管理领域的特殊性、重要性为标准，划分一般违反行政管理秩序的行为和特殊领域内的违反行政管理秩序的行为，对两种领域设定罚款限额的标准作区分规定。为此，方案一也采取了上述做法。

 

　　2.方案二区分行政违法行为的经营性与非经营性。实践中，与非经营性行政违法行为相比，经营性行政违法行为往往与赢利挂钩，大大降低了其违法成本，如果对其设定的行政处罚标准过低，严厉性不足，无法使经营性行政违法行为感到切肤之痛，甚至其他可能实施经营性行政违法行为的人，认为实施经营性行政违法行为即使受到行政罚款的处罚仍有利可图，罚款难以起到应有的警示作用，从而无法实现维护社会秩序和社会公共利益的目的。为此，方案二区分行政违法行为的经营性与非经营性，对一般违反行政管理秩序的行为中的经营性行政违法行为，较之非经营性行政违法行为规定了更高的罚款限额。此外，考虑到违法行为性质和社会危害程度，对涉及公共安全、生态环境保护、历史文化保护、有限自然资源开发利用以及直接关系人身健康、生命财产安全等行政管理重要领域内的经营性行政违法行为，规定了“违法所得五倍”“二十万元”的罚款限额，以加大对此类行政违法行为的惩罚力度。