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一、改革的总体目标、基本思路和实施步骤
（一）深化粮食流通体制改革的总体目标是：在政府宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，放开粮食市场，放开粮食价格，健全粮食市场体系，实现粮食购销市场化和市场主体多元化；实行最严格的耕地保护制度，建立和完善对种粮农民直接补贴制度，保护种粮农民的利益，加强粮食综合生产能力建设；深化国有粮食购销企业改革，切实转换经营机制，发挥国有粮食购销企业的主渠道作用；加强粮食市场监管，维护粮食正常流通秩序；加强粮食工作市长负责制及其领导下的区县长负责制，建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合我市实际的粮食流通体制，确保我市粮食安全。
（二）深化粮食流通体制改革的基本思路是：放开购销市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控，全面构建我市粮食流通的新体制和新机制。
（三）深化粮食流通体制改革的步骤和要求是：按照国务院和省政府的统一部署，结合我市实际，全面规划，分步实施，因地制宜，分别决策，落实责任。
二、放开粮食收购市场和收购价格，建立健全粮食市场体系
（四）按照国务院国发〔2004〕17号文件和省政府陕政发〔2004〕25号文件要求，从2004年起，全面放开我市粮食收购市场和收购价格，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。发挥国有粮食购销企业主渠道作用，推动和规范多种市场主体从事粮食收购和经营活动。转换粮食价格形成机制，取消保护价，收购价格由市场供求形成。市、区县物价、粮食部门要搞好粮食生产成本和收益调查，及时发布市场粮食价格信息，指导企业积极开展粮食收购和经营活动。
（五）建立健全粮食市场体系，搞活粮食流通。按照粮食购销市场化的要求，运用市场机制，加强粮食批发市场建设。对现有西安粮油批发交易市场进行重点建设，通过企业自筹、财政扶持、吸引社会投资等渠道，多方筹措资金，扩大市场规模和辐射能力，健全信息网络，规范交易行为，逐步把西安粮油批发交易市场建成西北地区规模较大、功能齐备、能进行集中竞价交易、现货期货并举的现代化交易场所。各区县可根据实际，建立区域性的粮食交易市场，提升市场服务功能，引导粮食经营者、用粮单位和个人入场交易。继续办好农村集市贸易。严禁各种形式的粮食区域性封锁，逐步形成以西安粮油批发交易市场为支撑，区县级初级批发交易市场为补充，公平竞争，规范有序，开放统一的粮食批发交易体系。
三、落实直接补贴政策，保护种粮农民利益
（六）按照《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）文件和（陕西省人民政府关于印发粮食直补实施方案的通知》（陕政发〔2004〕14号）要求，我市对7个粮食主产区县的种粮农民实行直接补贴。粮食直补的对象为种植粮食作物的单位或个人。补贴的品种为小麦、玉米。直补标准按该区县1998年至2002年5年国有粮食购销企业平均粮食收购量每斤补贴0.033元（不分品种）确定，直补资金总数一定3年。根据直补资金总额算出该区县每亩（计税面积剔除半年内不能恢复粮食生产的经济作物和养殖面积）平均补贴标准，然后按农民实际种粮面积兑现给农民。
（七）各区县、各有关部门要根据国务院和省政府有关政策，按照公开、公平、公正的原则，认真做好直接补贴的组织和落实工作，保证种粮农民得到实惠。要把对种粮农民直接补贴的计算依据、补贴标准、补贴金额落实到每个农户，并张榜公布，接受农民监督。各区县和各有关部门要加强对补贴资金的监管，切实做到“五个到户、六个不准”，即：“政策宣传到户、清册编制到户、张榜公布到户、通知发放到户、资金兑付到户”；“不准擅自改动补贴通知书的数额、不准擅自以补贴抵扣任何款项、不准截留、挤占和挪用补贴资金、不准村组集体代领补贴、不准拖延补贴兑付时间、不准以任何理由借机增加农民负担”。使其真正补到种粮农民，确实起到促进粮食生产，增加农民收入的作用。
四、转换企业经营机制，加快推进国有粮食购销企业改革
（八）国有粮食购销企业改革的总体要求是：实行政企分开，推进兼并重组，消化历史包袱，分流富余人员，转换经营机制，建立健全法人治理结构，形成合理布局，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，提高市场竞争能力，实现由“计划主渠道”向“市场主渠道”的转变。
（九）对国有粮食购销企业进行战略性调整，将各级储备粮按区域粮食调控需要，向储备条件好的仓储企业相对集中，对市属仓储企业进行调整，优化结构。粮食主产区县要打破计划经济时期按乡镇设站的格局，根据农业结构调整的实际和现实粮食购销量对现有购销企业进行合理调整，形成比较合理的结构和布局。
（十）加快国有粮食购销企业产权制度改革，因地制宜实行企业重组和组织创新。以现有仓储设施为依托，改造和重组国有独资、国有控股、国有参股以及其他形式的股份制粮食购销企业，作为政府实行粮食宏观调控和政策性供应的主要载体。以区县为单位，以经济利益关系为纽带，集中优良资产，组建和扶持1—2个国有独资或国有控股的粮食购销公司，形成整体合力，实现规模经营。有条件的可打破行政区域，按照经济流向进行合并重组，扩大规模，提高市场竞争力。承担中央、地方储备粮经营管理的粮食企业，原则上实行国有独资或国有控股为主的产权制度。小型国有粮食购销企业，可以根据实际情况进行改组、改造和兼并，或租赁、出售、转制。要充分利用和整合企业现有的粮食仓储、加工、运输设施等资源，发展社会化粮食储运体系、粮油深加工和粮食产业化经营，推进粮食连锁经营、物流配送等现代流通方式。在我市重点扶持有一定规模的粮食加工、仓储、营销一体化企业，逐步形成跨地区、跨所有制、具有一定竞争能力的国有或国有控股、参股或民营的大型粮食企业集团，使其严格执行国家粮食政策，在粮食经营和宏观调控中发挥重要作用。
（十一）改革国有粮食企业的人事、劳动和分配制度，切实转换企业经营机制。对企业职工实行劳动合同制，企业与职工通过平等协商签订劳动合同，确定劳动关系。在内部岗位管理上实行公开竞聘，择优上岗，经营管理者能上能下，人员能进能出。在收入分配上，坚持实行按劳分配、效率优先、兼顾公平的原则，建立以岗位为基础，与企业经济效益和个人贡献相联系的激励工资制度；职工工资水平，由企业根据当地社会平均工资和本企业经济效益决定；改革企业经营者的收入分配办法，根据业绩考核和贡献确定经营者的劳动报酬，逐步建立有效的激励和约束机制。
（十二）解决企业“老人”问题，做好富余职工分流安置工作。国有粮食企业职工和分流人员要统一纳入全市社会保障体系和再就业规划，保护好职工合法权益，维护社会稳定。要积极扶持和鼓励国有粮食企业下岗失业人员自谋职业和自主创业。劳动保障、财政、工商、税务、粮食、银行等有关部门要认真落实国家有关再就业的优惠政策，积极支持和指导国有粮食企业充分利用各种资源，大力发展多种经营，采取多种方式增就业岗位，组织开展再就业培训和中介服务，妥善安置企业富余人员。对国有粮食企业依法解除劳动关系的职工，按规定给予一次性经济补偿，并纳入社会保障体系。对实行劳动合同制以前参加工作的原全民固定工，其补偿标准最高可按我市上年在岗职工平均工资的3倍计算，在发放时，要体现工龄差别。对实行劳动合同制以后参加工作的劳动合同制职工，可根据其在国有企业工作的年限，每满1年发给相当于1个月的本人工资的经济补偿（本人工资低于企业平均工资的按企业月平均工资计算），工作时间不满1年的，按1年计算。对距法定退休年龄不足5年的职工，经本人申请，原企业批准，可以实行内部退养，退养期间按不低于本人退养前标准工资（标准工资难于确定的，按退养前12个月平均工资收入）的75%按月发给生活费，企业和退养职工按有关规定缴纳社会保险费。退养职工到退休年龄时，再办理退休手续。国有粮食企业分流安置职工、依法解除劳动关系等所需经济补偿的资金由市、区县政府统筹考虑，可由企业自有资金、企业产权转让、资产处置、土地出让收入等多渠道筹措解决。国有粮食购销企业在改制期间每分流1名富余人员，在省上补助的基础上，市上再给每人补助5000元，从市粮食风险基金中列支。全市国有粮食购销企业2004年5月31日前在册人员欠缴的社会保险费，由市财政、劳动和社会保障、粮食部门负责核实，省上补助50%，其余50%由市县政府各负担25%。
（十三）解决“老粮”问题，减轻企业高价位粮负担。对2004年5月31日前国有粮食购销企业现有库存中按保护价（含定购价）收购的粮食，按库存账面价一次性作价给企业，由区县粮食局在2005年8月底前组织销售，形成的价差收入存入区县财政粮食风险基金专户用于安置富余职工，形成的价差亏损列为政策性挂帐。
（十四）解决“老账”问题，减轻企业债务包袱。对粮食企业的历史财务挂账，由市政府负责组织，审计部门牵头，会同财政、粮食部门和农业发展银行进行清理、审计、确认，按照“分清责任、分类处理”的原则解决。经审计认定后，政策性挂账全部从企业剥离，市属企业由市粮食局集中管理，区县企业由区县粮食主管部门集中管理。
对1992年4月1日至1998年5月31日期间发生的、经清理认定的粮食财务挂账中，属1996年政策性定购粮保管费用、利息形成的，经清理列入政策性亏损挂账。企业经营性挂账，消化过渡期再延长5年（2004年至2008年），5年内新增粮食财务挂账利息市上负担的部分，由市财政在预算中单独安排解决。
1998年6月1日至2004年5月31日发生的亏损挂账，属陈化粮销售价差形成的，列入政策性挂账；经市政府确认的其他政策性亏损，列入政策性挂账。政策性挂账本金由市财政统筹消化，利息从粮食风险基金中列支。对中、省政策性业务形成的挂账，仍按原渠道解决。对企业经营性挂账，由企业承担本金、利息的偿还。
五、改革粮食收购资金供应方法，完善信贷资金管理措施
（十五）农业发展银行对市政府建立的储备粮以及调控粮食市场供求所需资金，在落实有关费用、利息及价差补贴的前提下，及时、足额保证信贷资金需要。对在农业发展银行开户的国有粮食购销企业，包括改制后落实原有贷款债务、具备贷款条件、继续从事粮食经营的企业，要按企业的风险承受能力发放收购资金贷款。对具备粮食收储资格的粮食产业化龙头企业，以及其他粮食企业，农业发展银行可以根据企业风险承受能力提供贷款支持。农业发展银行要加快信贷资金管理方式改革，建立以贷款风险控制为核心的信贷资金管理办法。农业发展银行对国有粮食购销企业经营粮食购销业务所需的资金要积极给予贷款支持。要切实改进金融服务，为企业提供方便、快捷的结算方式。对财政划拨的补贴资金，银行不得用于提前收息。
（十六）各商业银行也要积极支持粮食生产和经营，对符合贷款条件的各类粮食企业和经营者，应给予贷款支持。
六、加强粮食市场管理，维护粮食正常流通秩序
（十七）粮食行政管理部门要按照《粮食流通管理条例》赋予的对全社会粮食流通监管的职能，切实加强对粮食市场的指导和监督。市、区县粮食行政管理部门要切实转变职能，加强对各类粮食企业的监管和服务。要由过去主要管理国有粮食企业转变为管理全社会的粮食经营企业；由过去管理国有粮食企业的一般经营活动转变为管理市场主体的准入和行为规范；由过去的主要采取行政手段管理转变为依据《粮食流通管理条例》进行法制化管理。
（十八）区县政府要依法保障非国有粮食企业的权益，充分发挥其搞活流通、保证市场供应的积极作用，同时也要依法严格规范其经营活动，引导他们合法经营，维护市场正常流通秩序。
（十九）要加快建立健全全市粮食市场准入制度、收购许可证制度。大力推进粮食市场主体多元化，结合我市实际，适当放宽粮食市场准入条件。凡从事粮食收购的经营者，须经县（含县级）以上粮食行政管理部门审核入市资格，办理粮食收购许可证，并在工商行政管理部门登记后，方可从事粮食收购和经营。对取得粮食收购资格的企业要进行定期审核。
（二十）强化粮食批发、零售市场的管理。从事粮食批发和零售的经营者要承担保证市场供应、稳定市场粮价的义务。对粮食批发商、成品粮加工企业、连锁超市、个体工商户等粮食经营者在正常情况下的最高或最低库存数量，按照省政府的规定执行，在市场粮价出现异常波动时，市政府授权物价、粮食等部门对粮食加工企业出厂价格规定最高限价或实行提价申报、调价备案制度，对粮食销售价格实行差率控制。
（二十一）加大对粮食市场的监管和调控力度。所有从事粮食收购、销售、储存、加工、进出口的粮食经营者以及以粮食为生产原料的饲料企业、工业企业和养殖企业都要建立粮食经营台账制度，定期如实向所在地粮食行政管理部门报告粮食收购、销售和库存数量。粮食经营者保留粮食经营台账的期限不少于3年。所有粮食经营者都必须服从政府对市场的调控，不得囤积、牟取暴利、哄抬物价、扰乱市场，也不得压级压价。工商行政管理部门要加强对粮食市场的管理，依法取缔违法经营，严格查处掺杂使假、合同欺诈、囤积居奇、哄抬物价等各种违法、违规行为，维护正常的粮食流通秩序。质检、卫生部门要加强对粮食加工和销售的质量、卫生检验监督，保护粮食消费者合法权益。粮食、工商、质检、卫生、价格等部门要密切配合，相互协作，依照《粮食流通管理条例》共同推进粮食市场管理的各项工作。
七、加强和改善粮食宏观调控，确保我市粮食安全
（二十二）要严格执行《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》，切实按照我市耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、土地用途管理制度的要求，实行最严格的耕地保护制度。不得擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏农田。各级国土资源部门和农业部门要依法加强对农用地和农村承包土地的管理。要稳定基本农田面积，加强基本农田建设和保护，确保基本农田保护区落实到村组、农户和地块。严禁在基本农田种树、挖鱼塘，禁止将基本农田用于非农业种植，以保证我市基本农田和粮食种植的规定规模。要加大对粮食主产区县的扶持力度，扩大粮食播种面积，推广普及良种统供，提高优质专用品种种植的面积和比例，扩大地膜覆盖，使用农家肥、有机配方施肥，应用有利于增加产量的农业实用技术，加强农作物病虫害的监测和综合防治，加大中低产田改造，努力提高单产，保护和提高粮食综合生产能力。实施优质粮食产业工程，优化粮食区域布局，努力提高优质粮比重。
（二十三）按照粮食工作市长负责制及其领导下的区县长责任制的要求，健全和完善粮食储备制度和调控机制，增强政府粮食宏观调控能力。按照“销区保持6个月销量”的要求，将市级储备粮规模充实到5.5亿斤。根据我市实际，3年内达到规定规模。市级储备粮所需费用和利息补贴列入市财政预算。要强化储备粮的调控功能，严格制度、严格管理、严格责任，按照粮食储藏年限和库存粮食品质状况进行定期轮换，确保库存粮食数量真实、质量完好。要进一步加强储备粮财务和库存管理，切实做到账实相符。积极探索市级储备粮轮换的市场运作机制，按照公开、公正、公平的原则逐步实现储备粮收购、销售和轮换通过粮油批发交易市场公开交易。
（二十四）建立中长期粮食供求总量平衡机制和市场监测预警机制。要制定全市粮食应急保障预案，确定粮食预警调控指标，确保特殊时期全市粮食市场稳定。要按照“面粉5天、大米10天、食油60天的日消费量”的要求，建立一定规模的成品粮油储备。市上要逐步建立规模为面粉750万斤、大米1000万斤、食用油2000万斤的市级成品粮油储备，在3年内择机充实到规定的规模，确保发生严重自然灾害或重大突发事件等特殊时期的粮食市场供应和价格稳定。要加强对粮食市场供求情况的监测分析，实行粮食生产、消费、库存、价格等信息的定期发布制度。要加强和完善粮油产品质量检验体系建设，改进检测技术和手段，加强对粮油产品的检验监测，保证粮油产品的质量安全。建立健全和实施无公害、绿色、有机等优质粮油产品的认证和转基因粮油产品标识制度。
（二十五）要建立和完善粮食调控机制。当我市粮食出现供给短缺或农民“卖粮难”时，主要通过销售或收购市级储备粮等方式进行调节。
（二十六）继续实行粮食风险基金包干政策，按省上确定的配套资金比例筹措资金，确保粮食风险基金能按规定及时足额到位。粮食风险基金按照省财政厅有关文件规定的用途安排使用，除此之外不得用于其他开支。
（二十七）继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，增强政府对粮食市场的调控能力。国有粮食购销企业要积极做好粮食收购和销售工作，带头执行国家粮食政策，尽可能多地掌握粮源，增加市场供应，绝不允许逆向操作。要充分利用省内外市场，调剂我市粮食的品种和余缺。建立和加强我市与省内外粮食主产区长期稳定的粮食购销协作关系和产销合作机制，积极支持国有粮食购销企业开展跨地区的粮食经营活动。以市场为导向，以资本为纽带，积极探索粮食加工企业与购销企业间联合经营形式，实现资源共享、优势互补。鼓励和支持市内粮食企业到产区建立粮食生产基地和加工、运销等多种形式的粮食经营实体。
（二十八）加快粮食法制建设，逐步实现依法管粮。认真贯彻《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》和《陕西省省级储备粮管理办法》等政策法规，抓紧出台《西安市市级储备粮管理办法》，完善有关配套政策措施，依法规范粮食流通。
八、加强领导，精心组织，确保各项改革措施落到实处
（二十九）全市粮食流通体制改革工作由市粮改领导小组负责，市粮改办公室具体组织实施。各区县也要健全相应的粮食流通体制改革工作领导机构，按照市政府的部署，统一思想认识，切实加强对粮食流通体制改革的领导。要充实和加强各级粮改领导小组及其办事机构的建设，抽调得力干部，落实工作经费和必要的办公条件，保证工作的开展。
（三十）认真落实区县政府和市级有关部门在发展粮食生产、实行对种粮农民直接补贴、搞好粮食总量平衡、管好市级粮食储备、规范粮食市场秩序、推进国有粮食购销企业改革方面的责任。区县长和市级有关部门主要领导应当切实负起责任，对由于工作不力造成本地区粮食供求不平衡，引起市场和社会动荡的，要追究领导责任。
（三十一）稳定和加强粮食行政管理部门机构和人员，落实工作经费，切实承担起对全社会粮食流通统计监管、搞好宏观调控和行业指导职责，做好国有粮食企业改革的协调、监督、检查和指导工作。对已撤销或合并的区县粮食行政管理部门，要尽快恢复。财政部门要落实、解决粮食行政管理部门在贯彻《粮食流通管理条例》，实施粮食收购许可、统计、行政执法、行政复议等工作所需经费（包括人员经费、公用经费、办案经费、装备和基础设施经费等），将其纳入财政预算，予以保障。
（三十二）各有关部门要密切配合，分工负责，切实贯彻落实好粮食流通体制改革的各项配套措施。粮食行政管理部门要加强对粮食流通体制改革整体方案的组织实施。财政部门要做好粮食风险基金和各项补贴的足额到位，并严格监管。国土房管部门对国有粮食企业在改革中涉及到划拨土地使用权出让变现收入，以及出售自有产权公房、建筑物收入，应优先返还给企业用于缴纳社会保险费和安置职工。对企业办理有关证照手续的收费要给予减免。按照财政部、国家税务总局《关于粮食企业增值税免征问题的通知》（财税字〔1999〕198号）规定，免征粮食企业的增值税；比照财政部、国家税务总局《关于中国储备粮管理总公司有关税收政策的通知》（财税〔2001〕13号）有关政策，免征市级储备粮承储企业房产税、土地使用税和车船使用税，并落实好企业改制的有关税收优惠政策。农业发展银行要支持国有粮食企业的经营和发展，对企业已经剥离政策性挂账相应占用的贷款，已办理资产抵押的应当及时解除抵押关系，要认真研究解决企业改制中的贷款发放和管理办法，对企业产权制度改革后重组的国有粮食企业，要及时给予开户和提供贷款，提供方便、快捷的结算方式，帮助企业恢复生存和发展能力，要积极安排简易建仓贷款规模，支持国有粮食购销企业仓储设施建设。工商、质检、卫生等部门要按照职能分工，加强粮食市场的监督管理。劳动和社会保障部门要指导企业做好职工分流安置、再就业和社会保障工作、及时给予办理失业登记和社会保险关系转移、接续等手续。国有粮食企业在改革改制中变更工商登记、税务登记、土地登记及房产过户时，只收取工本费。其他有关部门要按照国务院和省市政府的要求，各司其职，各负其责，抓好各项政策措施的落实，确保改革的顺利进行。
（三十三）区县人民政府要制定周密的粮食流通体制改革方案，认真组织实施。区县人民政府、市级各有关部门必须充分认识改革的艰巨性和复杂性，统一思想，高度重视，周密部署，精心组织，及时总结经验，不断完善相关政策，确保粮食流通体制改革的稳步推进。
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