《珠海市“三线一单”生态环境分区管控方案》解读

《珠海市“三线一单”生态环境分区管控方案》经市政府常务会、市委常委会会议审议通过，已于2021年6月30日由珠海市人民政府正式印发实施。现将有关政策解读如下：

一、起草背景

编制实施“三线一单”、建立生态环境分区管控体系，是贯彻习近平生态文明思想，推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的重要举措。2018年出台的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求，省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单。2020年12月29日出台的《广东省“三线一单”生态环境分区管控方案》，要求各地级以上市要按照省级生态环境分区管控要求，细化本地区分区管控方案及技术成果，经省生态环境厅组织审核后，由地级以上市政府发布实施。

二、编制依据

（一）法律、行政法规

1.《中华人民共和国环境保护法》

2.《中华人民共和国大气污染防治法》

3.《中华人民共和国水污染防治法》

4.《中华人民共和国固体废物污染防治法》

5.《中华人民共和国土壤污染防治法》

6.《中华人民共和国畜牧法》

7.《中华人民共和国海岛保护法》

8.《中华人民共和国自然保护区条例》

9.《建设项目环境保护管理条例》

10.《防治船舶污染海洋环境管理条例》

（二）地方性法规、规章

1.《广东省环境保护条例》

2.《广东省大气污染防治条例》

3.《广东省水污染防治条例》

4.《广东省实施<中华人民共和国土壤污染防治法>办法》

5.《珠海市环境保护条例》

6.《珠海经济特区生态文明建设促进条例》

7.《珠海经济特区海域海岛保护条例》

8.《珠海市土地储备管理办法》

（三）规范性文件、政策性文件

1.《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》

2.《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）

3.《国务院关于印发〈大气污染防治行动计划〉的通知》（国发〔2013〕37号）

4.《国务院关于印发〈水污染防治行动计划〉的通知》（国发〔2015〕17号）

5.《国务院关于印发〈土壤污染防治行动计划〉的通知》（国发〔2016〕31号）

6.《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉》

7.《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见〉》

8.《国家发展改革委 商务部关于印发<市场准入负面清单（2020年版）>的通知》（发改体改规〔2020〕1880号）

9.《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》（环发〔2015〕4号）

10.《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评〔2016〕14号）

11.《关于落实<水污染防治行动计划>实施区域差别化环境准入的指导意见》（环环评〔2016〕190号）

12.《关于印发〈“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）〉的通知》（环办环评〔2017〕99号）

13.《关于印发〈“三线一单”编制技术要求（试行）〉的通知》（环办环评〔2018〕14号）

14.《关于印发〈区域空间生态环境评价工作实施方案〉的通知》（环办环评〔2018〕23号）

15.《关于印发<重点行业挥发性有机物综合治理方案>的通知》（环大气〔2019〕53号）

16.《关于印发<2020年挥发性有机物治理攻坚方案>的通知》（环大气〔2020〕33号）

17.《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（环综合〔2021〕4号）

18.《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（环环评〔2021〕45号）

19.《关于印发<环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案>的通知》（环办环评函〔2021〕277号）

20.《中共广东省委 广东省人民政府关于加快推进我省生态文明建设的实施意见》（2016年7月21日）

21.《中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的实施方案〉的通知》（粤办发〔2018〕28号）

22.《广东省人民政府办公厅关于印发<广东省2021年大气、水、土壤污染防治工作方案>的通知》（粤办函〔2021〕58号）

23.《广东省人民政府关于印发广东省“三线一单”生态环境分区管控方案的通知》（粤府〔2020〕71号）

24.《中共广东省委 广东省人民政府关于支持珠海建设新时代中国特色社会主义现代化国际化经济特区的意见》

25.《广东省农村生活污水治理攻坚实施方案（2019-2022年）》

26.《广东省环境保护厅、广东省海洋与渔业厅关于印发<广东省近岸海域污染防治实施方案>的函》（粤环函〔2018〕1158号）

27.《关于进一步加强工业园区环境保护工作的意见》（粤环发〔2019〕1号）

28.《珠海市人民政府关于印发珠海市高污染燃料禁燃区划的通知》（珠府〔2018〕1号）

29.《珠海市西部中心城区总体规划（2015-2030）》

30.《珠海现代产业体系规划（2017-2025年）》

31.《斗门区滩涂养殖规划（2018-2030）》

32.《前山河流域水环境综合治理攻坚方案（2019-2021 年）》

33.《珠海市节约用水专项规划》

34.《珠海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》

35.《珠海市2020年持续实施近岸海域污染防治工作方案》（珠环〔2020〕66号）

36.《珠海市产业发展导向目录2020》

37.《珠海市工业用地指南（2020年本）》

三、适用范围

本方案适用于本市行政区域，各区、各部门应将“三线一单”作为规划资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设以及重大项目选址的重要依据，并在政策制定、规划编制、执法监管过程中，严把生态环境准入关，推动落实生态环境分区管控，实现生态环境监管精细化、规范化、智能化。生态环境部门也将以“三线一单”为基础，深化国家和省的环评改革措施，着力构建“三线一单”、区域规划环评、建设项目环评、排污许可相互衔接的固定污染源全链条环境管理体系，不断提升环境监管效能。

四、实施主体

按照生态环境部“国家顶层设计、省为主体、地市落地”的工作要求，珠海市人民政府是市级管控方案的实施主体，并保障在行政范围内落地应用。

五、主要目标及“三线”划定

（一）主要目标

到2025年，建立较为完善的“三线一单”生态环境分区管控体系，全市生态安全屏障更加牢固，生态环境质量全国领先，能源资源利用效率稳步提高，绿色发展方式和生活方式基本形成，生态环境治理能力显著增强；到2035年，生态环境分区管控体系巩固完善，生态安全格局稳定，环境质量实现根本好转，资源利用效率显著提升，节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、能源结构、绿色生产生活方式形成，基本建成美丽珠海，成为知名生态文明城市。

（二）“三线”划定

生态保护红线和一般生态空间。全市生态保护红线暂采用2020年广东省人民政府报送自然资源部、生态环境部的版本，即全市陆域生态保护红线面积202.59平方公里，占全市陆域国土面积的11.66%；一般生态空间面积131.57平方公里，占全市陆域国土面积的7.57%。全市海域生态保护红线3281.06平方公里。

环境质量底线。全市环境质量持续改善，地表水国考、省考断面水质达到国家和省下达的水质目标要求；集中式饮用水水源地水质达到或优于Ⅲ类水体比例为100%；城市建成区黑臭水体全面消除。近岸海域水环境质量逐步改善。大气环境质量持续改善，各项考核指标达到省下达的目标要求。土壤环境风险得到管控，受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率达到省下达指标。

资源利用上线。强化节约集约利用，持续提升资源能源利用效率，水资源、土地资源、岸线资源、能源消耗等达到或优于省下达的总量和强度控制目标。按照国家和省的决策部署，加快推动实现碳达峰目标。

六、环境管控单元划定和生态环境准入清单

将水、大气、土壤等要素环境管控分区进行叠加，拟合村级行政区划边界，形成41个陆域环境管控单元，包括13个优先保护单元、19个重点管控单元和9个一般管控单元。全市共划定海域环境管控单元59个，其中，优先保护单元22个，为海洋生态保护红线；重点管控单元33个，一般管控单元4个。

从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控和环境风险防控等方面明确准入要求，建立“1+100”生态环境准入清单体系。“1”为全市生态环境准入共性清单，“100”为各个环境管控单元的差异性准入清单。生态环境准入清单紧紧围绕协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护的核心目标，以引导产业合理布局、科学发展为宗旨，以鼓励先进污染治理技术、淘汰落后污染工艺、不断提升污染治理水平为主线，从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控及环境风险防控等四个维度，提出全市普适性以及环境管控单元的管控要求。

七、定期评估更新，实施动态调整机制

根据生态环境部和省的工作要求，“三线一单”实施动态更新调整机制。由省生态环境厅统筹建立评估更新和动态调整机制，原则上每5年组织各地级以上市和省有关部门开展一次省级“三线一单”评估更新。5年内，因法律、法规、国家和省级重大发展战略、国土空间规划、区域生态环境质量以及生态保护红线、自然保护地等发生重大变化，需要调整“三线一单”成果的，按程序调整更新。

八、成果数据应用平台

我市“三线一单”成果将纳入省“三线一单”成果数据应用平台，实现编制成果信息化应用，推动“三线一单”与环境质量、排污许可、环评审批、环境监测、环境执法等数据系统的互联互通，实现数据共享共用。

附件：名词和术语

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名词和术语

1.生态空间：指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、无居民海岛等区域，是保障区域生态系统稳定性、完整性，提供生态服务功能的重要陆域、水域和海域区域。生态空间包括生态保护红线与一般生态空间。

2.生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。

3.一般生态空间：指生态保护红线之外具有重要生态功能或生态环境相对敏感区域，是维系生态安全格局的重要组成部分。该区域以生态保护和提供生态产品为主要功能，原则上按照限制发展区进行管理，严格控制开发强度，强化生态功能保育。

4.环境质量底线：指按照地表水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状，衔接地表水、大气、土壤污染防治行动计划等相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的空间准入、污染物排放控制等要求。

5.资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，充分衔接水资源、能源、土地资源、岸线资源等“总量—强度”双控要求，提出的各要素分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。

6.环境管控单元：指集成生态保护红线及生态空间、水、大气、土壤等生态环境要素管控分区及重点资源利用管控分区，拟合乡镇、街道、工业园区、城市规划区等行政边界，划定的分类分级、功能明确、边界清晰的环境综合管控单元。

7.生态环境准入清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线管控要求，从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控、环境风险防控等方面确定的生态环境管控要求。包括市级总体管控要求和各环境管控单元管控要求。