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庐阳区人民政府于2009年11月27日向本机关提出行政执法争议协调申请，本机关依法予以受理。
申请单位庐阳区人民政府称，该区范围内淮河路、宿州路上一些“前店后坊”式现场制售食品的企业与经营户没有领取工商营业执照，原因在于质监、工商、卫生等部门均认为此类食品经营户的许可证不属自己核发权限，经营者办不到许可证，导致其无法申领工商营业执照。庐阳区人民政府请求：协调认定“前店后坊”式现场制售食品企业、经营户许可证核发的责任主体。
被申请单位市质量技术监督局答复称，“前店后坊”式现场制售食品企业、经营户，应当由工商部门核发《食品流通许可证》，再办理工商营业执照。理由是：（一）“前店后坊”式现场制售食品属于流通领域，根据国家标准《国民经济行为分类》（GB/T4754-2002）第65大类规定，“前店后坊”加工糕点、面包，属于销售中的零售业范围，从事现做现卖活动的组织或个人是销售商而不是食品生产加工者。（二）“前店后坊”虽有加工行为，但符合工商部门核发《食品流通许可证》的要求。（三）“前店后坊”不符合法律法规规定的食品生产许可条件，无法取得食品生产许可证；“前店后坊”式现场制售食品，也即现做现卖，不属于质监部门监管的食品生产加工小作坊。
被申请单位市工商行政管理局答复称，前店后坊”式现场制售食品企业、经营户，应当先取得质监部门核发的食品生产许可证，再办理工商营业执照。理由是：（一）根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条、《食品安全法实施条例》第二十条、国家工商总局《食品流通许可证管理办法》第三条、安徽省工商局《食品流通许可证管理实施意见》以及安徽省质监局、安徽省工商局联合下发的《关于办理食品生产许可及营业执照有关问题的通知》（以下简称皖质发[2009]42号）等相关法律法规的规定，“前店后坊”式的小食品加工店不属于食品流通许可证的发放范围。（二）发放食品流通许可证目的是确保食品安全，而“前店后坊”的核心问题不在于卖，而在于后坊的加工。（三）食品加工前和加工过程中的原料采购、设备要求、添加剂使用等显然不在流通许可范围之内，必须由专业部门来做，凭工商人员现有的监管知识是根本达不到的。
经查，所谓“前店后坊”式现场制售食品企业、经营户，一般是指在同一固定门店，后面加工生产，前面销售，这些食品经营企业和经营户从业人员较少，主要从事低风险食品的现做现卖、现场制售。在《食品安全法》实施以前，食品加工经营企业、经营户，不论是否属于“前店后坊”，不论是否现场制售，均由卫生部门核发卫生许可证，再到工商部门办理工商登记，领取营业执照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》确立了按照食品生产、食品流通、餐饮服务等环节分段许可的原则。该法第二十九条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”但《食品安全法》以及《食品安全法实施条例》均没有对食品生产领域和食品流通领域作出明确的界定，而对于“前店后坊”式现场制售食品企业来说，既有简单的加工制作，又现场销售流通，其行为贯穿了食品生产、食品流通等不同环节，此类经营模式的企业与经营户在办理工商登记前，由哪个部门实施许可，法律、行政法规未作明确规定。
《食品安全法》第二十九条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”但安徽省人大常委会至今尚未就此出台地方性法规。2009年8月18日省质监局、省工商局联合下发了《关于办理食品生产许可及营业执照有关问题的通知》（皖质发[2009]42号），其中规定：食品生产者申请作为食品生产加工小作坊管理的，凭质监部门核发的《小作坊基本卫生条件核查合格告知单》，向工商行政管理部门申请办理或变更营业执照。根据国家质监总局《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》，食品生产加工小作坊是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的生产单位或个人。申请作为食品生产加工小作坊管理的是食品生产者，包括生产单位或个人，监管的对象是“产品”；而“前店后坊”式现场制售食品企业的主要特点是现做现卖，监管的对象是“商品”，因此也无法按照食品生产加工小作坊的模式发证和监管。
本机关认为，《食品安全法》实施以来，由于相关配套制度尚待健全，食品加工制作销售的具体监管工作出现了一些新情况和新问题。有关部门在食品许可和监管职责划分上存在不同认识是正常的，但是从维护经营者合法权益、保证食品安全、营造合肥良好发展环境的大局出发，各相关部门应当切实增强责任意识和服务意识，按照市政府确定的职责分工，做好过渡时期食品生产经营安全监管工作。
一、市人民政府有权依法确定各部门食品安全监督管理职责。《食品安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”因此，对于“前店后坊”式现场制售食品企业、经营户，在法律、法规未明确划定职责分工的情况下，市人民政府可以确定其监督管理部门。
二、“前店后坊”式企业、经营户现场制售食品的行为，按行业划分归属零售业，宜列入食品流通环节予以许可和监管。国家统计局发布的《国民经济行业分类》第65大类对零售业的定义非常明确：“指百货商店、超级市场、......售货摊等......。还包括在同一地点，后面加工生产，前面销售的店铺（如面包房）。”现做现卖的“前店后坊”在同一固定门店既生产加工又面向消费者销售，依据《国民经济行业分类注释》“纵向一体化活动按照最终活动判断行业类别”原则，应归为食品销售。
三、工商部门实施食品流通许可，不排除对食品流通环节中加工行为的审核。2009年7月30日施行的《食品流通许可证管理办法》（国家工商行政管理总局令第44号）第九条规定了申请领取《食品流通许可证》的条件，其中第（一）项即规定“应当具有经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所”，该办法已经将食品加工行为列入工商部门发放《食品流通许可证》的审核内容。因此，“前店后坊”式现场制售食品企业、经营户，虽然有生产加工行为，但符合工商部门核发《食品流通许可证》的要求。
基于以上分析，参考北京、铜陵、阜阳、南通等地做法，根据《合肥市行政执法争议协调规定》（合政[2009]47号）第十五条的规定，本机关提出协调意见如下：
1、食品生产加工小作坊（包括以食品加工为主，有异处销售食品行为的小作坊），经质监部门核发《小作坊基本卫生条件核查合格告知单》后，向工商行政管理部门申请办理营业执照。
2、“前店后坊”式现场制售食品企业、经营户，加工的食品仅限在本店销售，不提供现场就餐的，如单体蛋糕店、奶茶店等，由工商部门核发《食品流通许可证》和营业执照。
3、“前店后坊”式现场制售食品企业、经营户，加工的食品仅限于在店销售，并提供就餐服务场所（提供简单就餐座位的蛋糕房除外）的食品店，如早点店、小餐馆等，经食品药品监督管理部门核发《餐饮服务许可证》后，向工商行政管理部门申请办理营业执照。
本次执法协调所确定的许可职责划分，如与省人大常委会今后出台的地方性法规不一致，或者与省政府、省编办新确定的职责分工不一致，按地方性法规或者上级新规定执行。
二○一○年一月二十二日
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