《山东省危险化学品安全管理办法》解读

    为了加强危险化学品安全管理，预防和减少危险化学品事故，保障人民群众生命财产安全，保护环境，依据《中华人民共和国安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》等法律法规，制定出台《山东省危险化学品安全管理办法》（以下简称《办法》）。

 

    一、立法的必要性

 

    我省是化工大省，化工企业数量和产能均居全国第一，涵盖石油化工、煤化工、盐化工、精细化工、化肥、农药等十几个行业、上千种产品，安全监管点多、面广、量大，监管任务十分繁重。危险化学品具有易燃、易爆、毒害、腐蚀等危险性，在生产、储存、使用、经营、运输和废弃处置等过程中，极易发生群死群伤和重大财产损失的火灾爆炸或泄露中毒事故，造成重大社会影响。据统计，十二五期间，全省化工行业和危险化学品领域共发生事故101起，死亡166人。特别是2011年山东新泰联合化工有限公司“11.19”重大爆燃事故、2013年博兴县诚力供气有限公司“10.8”重大爆炸事故、2015年山东滨源化学有限公司“8.31”重大爆炸事故等3起重大事故的发生，造成重大人员伤亡和社会影响，损失惨重，教训深刻。

 

    从全国情况来看，我省危险化学品安全生产形势异常严峻，面临的困难和存在的问题十分突出。一是化工产业结构总体水平偏低，中小企业数量多，安全保障能力不足。近年来，我省化工行业发展迅猛，一些地方盲目引进上马了一些中小化工项目，全省小微企业占到70%，存在工艺装备落后、设计不规范、本质安全水平低、安全管理水平不高、技术人才缺乏、员工素质低、隐患排查治理不深入不彻底等问题。二是企业安全生产主体责任不落实的问题依然严重。一些企业负责人安全生产法制观念淡薄，不认真执行国家法律法规标准规定，不认真组织制定安全责任制、规章制度和操作规程，安全管理不严格，造成违章指挥、违规作业、冒险操作现象屡禁不止。三是新形势、新任务、新问题带来了新的困难和挑战。一些企业规模不断扩大、增加产能，危险化学品生产、储存装置呈大型化、集约化和一体化发展趋势，危险化学品道路运输量逐年增长，事故风险加大，危险化学品道路运输安全形势越来越严峻。新建、扩建项目增多，新工艺、新产品不断出现，安全监管涵盖范围进一步增广、专业性不断增强，增加了安全监管难度。城镇化进程加快与城市发展布局规划的相对滞后，使化工企业毗邻村庄或居民区的问题更加突出，城市危险化学品输送管网运行安全受到威胁，治大隐患、防大事故的任务更加繁重和紧迫。

 

    当前，国家针对危险化学品安全管理在行政法规层面是《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号），相关政府部门分别颁布了多个部门规章以便于其在各自的职责领域内履行危险化学品某一环节的安全管理职责。但在监管实践中反映出现行条例的一些制度不够完善，有些制度规定得比较原则，不完全符合我省的实际情况；相关政府部门制订的规章立法出发点不同，不同规章的管理领域之间存在交叉重叠、相互矛盾或者监管空缺的现象，对危险化学品安全管理要求不一致，系统性和协调性差，造成当前危险化学品安全监管乏力以及企业安全管理要求模糊不清、标准不一、无所适从的现状，法规实施效率低。另外，地方立法在危险化学品安全监管中发挥的作用尚不明显，多年来我省在危险化学品安全监管方面积累的一些行之有效的监管方法、具体规定和工作措施，也亟待通过地方立法来明确其法律依据。

 

    二、办法的主要内容

 

    《办法》共8章47条。包括了总则，生产、储存和使用安全，经营安全，管道输送安全，运输安全，监督管理，法律责任，附则等8章内容。

 

    （一）关于“总则”。一是明确了适用范围，适用于本省行政区域内危险化学品生产、经营、储存、使用和运输的安全管理。《办法》对危险化学品实行全方面、全过程的安全管理，符合危险化学品安全管理的客观规律。二是明确了危险化学品单位安全生产的主体责任和总体要求，从事危险化学品生产、经营、储存、使用和运输的单位应当依照有关法律、法规和规章落实安全生产主体责任，建立全员安全生产责任制和安全管理规章制度，保证安全投入，实施全员安全教育培训，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平。三是确立了危险化学品安全管理的工作机制，即建立安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。今年1月6日，习近平总书记在中央政治局常委会上发表重要讲话，强调必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。为此，省政府办公厅、省政府安委会连续下发了《关于建立完善风险管控和隐患排查治理双重预防机制的通知》，各级各有关部门把建立“风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”作为今年重点任务，研究提出创新监管，加快建立风险等级管控、隐患排查治理“两个体系”建设的工作要求。四是明确了各级地方人民政府和政府派出机关，以及各级负有危险化学品安全生产监督管理职责的相关部门危险化学品安全管理职责的总体要求。同时要求其他有关部门按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，强化安全生产责任落实，履行本行业、领域内危险化学品安全监督管理工作职责。

 

    （二）关于“生产、储存和使用安全”。一是为解决危险化学品领域无序发展、建设项目盲目上马的问题，明确了负责危险化学品行业规划和布局的部门，要求危险化学品建设项目应当符合有关危险化学品行业布局规划，新建、扩建危险化学品建设项目应当在化工园区（集中区）内设立，推动现有化工园区（集中区）以外的危险化学品生产、储存单位逐步向化工园区（集中区）搬迁，从区域布局上改变目前危险化学品企业布局分散的局面，实现危险化学品的集约发展、安全发展。二是危险化学品安全生产的重点在于生产储存装置的本质安全化程度，实施化工生产过程的自动化控制技术改造，是规范安全生产管理、降低安全风险、防止事故发生的重要措施，也是强化企业安全生产基础、提升本质安全水平的有效途径。张务锋副省长在2016年8月18日与全省危险化学品重点县（市、区）主要负责人安全生产谈心对话会上也明确提出，“要不断推进科技强安，对重点化工企业要实现自动化生产和智能化监控，通过‘机械化换人，自动化减人’，最大限度地减少现场作业人员。”由于历史原因,我省一些涉及“重点监管危险化工工艺、重点监管危险化学品、重大危险源”的生产装置和储存设施中相当一部分没有实现自动化控制和采取安全联锁装置，《办法》根据目前全国及我省危险化学品单位生产储存装置自动化控制的现状和发展趋势，对实现自动化控制作出了明确的规定。考虑到大型和中型化工生产装置危险程度高，发生事故的后果严重，作出了设置安全仪表系统的规定。另外，针对近年来我省存在蒸馏（蒸发）工艺过程的化工企业事故多发的问题，明确规定对蒸馏（蒸发）过程的设备设施应当采取相应的自动化控制、泄压泄爆、尾气处置等安全措施。三是为了防止不成熟、不安全的危险化学品生产工艺应用到工业生产中造成事故，规定了“不得在生产装置上进行新工艺的中试和工业化试验。国内首次采用的危险化学品生产工艺，应当按照规定进行安全可靠性论证。”主要依据了《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（国家安监总局令第41号）第九条的规定。四是危险化学品企业检维修和动火、受限空间等特殊作业环节，建设项目试生产和化工装置开停车环节，危险化学品罐区等重点环节和重点部位，危险性高，作业人员密集，一旦处置不当或出现异常，极易引发重特大事故，历来是危险化学品安全管理的重点。《办法》专门对这些重点环节和重点部位的安全管理做出规定要求，主要依据了《山东省人民政府办公厅关于加强危险化学品安全管理工作的通知》（鲁政办发明电〔2015〕58号）和《山东省危险化学品企业安全治理规定》（鲁政办字〔2015〕259号）第十五条。

 

    （三）关于“经营安全”。一是我省危险化学品经营、流通的一个特点是“小、散、乱”，经营主体数量过多，分散销售、分散运输、不仅规模效益差，而且难以实施有效的安全监管。为此，《办法》明确了由县级以上人民政府采取措施鼓励、支持社会力量建设危险化学品集中交易市场，引导危险化学品经营单位集中交易、统一管理、专门储存、专业配送，减少不必要的环节，增强集约效应，提升安全保障水平，更加有效的对危险化学品经营流通环节实行规范管理，主要依据了《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）第十条。二是针对危险化学品集中交易市场的特点，对危险化学品集中交易市场的区域布置和安全设施配备，以及安全管理机构建设等做出明确规定，主要依据了《山东省危险化学品集中交易市场安全管理暂行办法》（鲁政办发〔2011〕38号）第六条和第十条的规定。三是总结位于临沂经济技术开发区已建成启用的山东危险化学品电子交易市场的成功经验，提出了“鼓励危险化学品生产、经营单位通过危险化学品电子交易平台开展危险化学品交易。” 山东危险化学品电子交易市场采取实体经营与网上经营相结合的交易模式，为危险化学品经营企业搭建了一个低成本、多渠道、高效益的市场交易平台，具有连接产销、集中交易、安全储存、规范配送、统一监管、信息传动等优势，开创了危险化学品交易的新模式，切实解决以往由于分散经营、管理无序造成安全隐患的问题。四是《办法》关于储存危险化学品的规定集中在第二章，为做好衔接，同时避免重复，在“经营安全”一章中作了一个技术性援引，明确规定危险化学品经营单位储存危险化学品的，应当按照本办法有关储存危险化学品的规定执行。

 

    （四）关于“管道输送安全”。一是为吸取近年来省内外事故教训（江苏省南京市“7.28”地下丙烯管道泄露爆燃事故），规定了对可能危及危险化学品输送管道安全的施工作业实行报告制度，“事先报告当地安全生产监督管理部门，由当地安全生产监督管理部门通知对危险化学品输送管道享有所有权或者运行管理权的单位”，保证危险化学品输送管道在第三方施工过程中能够安全运行。二是规定了管道单位对危险化学品输送管道运行的安全管理要求。管道单位应当在国家规定的输送管道线路及其附属设施区域范围内设置安全标志或者警示标识，定期对输送管道进行检测、检修，发现事故隐患及时处理，并将处理情况报告当地县（市、区）人民政府安全生产监督管理部门。三是规定了管道单位对危险化学品输送管道的应急管理要求。管道单位应当向输送管道线路及其附属设施附近的单位、居民进行安全告知；根据输送介质的危险特性制定专项应急预案，每年至少组织一次应急演练。四是规定了对停止使用、拆除或者变更用途的危险化学品输送管道的处置方案报告和监督检查制度。管道单位应当采取有效措施及时处置，并将处置方案和处置情况报当地县（市、区）人民政府安全生产监督管理部门备案。安全生产监督管理部门应当会同环境保护、公安等部门对处置情况进行监督检查，发现未依照规定处置的，应当责令其立即处置。以上内容主要依据了《危险化学品输送管道安全管理规定》（国家安监总局令第43号）的相关规定。

 

    （五）关于“运输安全”。一是规定了本省之外的危险化学品道路运输车辆在本省从事危险化学品运输的，应当向本省始发地县（市、区）人民政府交通运输主管部门和公安机关备案。主要参考了《上海市危险化学品安全管理办法》（上海市人民政府令第44号）第三十条的规定。二是明确了由县级以上人民政府公安机关确定本辖区危险化学品道路运输车辆禁止通行的区域、道路和时间，设置明显的标志，并予以公布；由县级以上人民政府结合本地实际，建设或者确定危险化学品道路运输车辆专用停车场。三是规定了危险化学品道路运输车辆途中停车的安全管理要求和报告制度，主要依据了《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）第四十八条和《道路危险货物运输管理规定》（交通运输部令2013第2号）第四十一条。同时，针对我省全面禁止危险化学品道路运输车辆夜间通行高速公路，驾驶人员要在高速公路服务区停车住宿休息，存在一定安全风险的问题，规定了高速公路服务区应当设置专门的危险化学品道路运输车辆停车区域，并配备必要的应急处置物资和装备。四是规定了危险化学品道路、水路运输单位为运输车辆、船舶安装卫星定位系统或者船载自动识别系统等设施、设备进行运输全程监控的要求。主要依据了《道路危险货物运输管理规定》（交通运输部令2013第2号）第八条，参考了《上海市危险化学品安全管理办法》（上海市人民政府令第44号）第三十一条的规定。五是规定了对危险化学品托运人和承运人的安全管理要求，以及危险化学品单位发送和接收危险化学品时应承担的责任，主要参考了《上海市危险化学品安全管理办法》（上海市人民政府令第44号）第三十五条、第三十六条和第三十八条的规定。

 

    （六）关于“监督管理”。一是规定了危险化学品安全监督管理部门应当制定年度监督检查计划，确定执法检查的重点、方式、频次，定期组织监督检查。确定这一制度的目的，是推动和解决监管部门依法履职、科学履职，同时保障危化品企业的合法权益不受侵害。二是规定了县级以上人民政府应当组织建立危险化学品安全管理统一信息系统，及时录入和动态掌握危险化学品生产、储存、使用、经营、运输和处置等环节的相关信息。通过统一信息系统的建立，实现对危险化学品信息的安全有效管理，将安全管理由传统管理提升到系统管理,由人为管理转变为人机管理，达到危险化学品管理信息资源共享。三是加强专门发展化工产业的化工园区、化工企业聚集的集中区及相关经济功能区安全管理，降低园区系统安全风险，增强园区安全应急保障能力，提升园区本质安全水平，《办法》规定了化工园区（集中区）及相关经济功能区管理机构应当设立或者明确安全生产监督管理机构，负责危险化学品安全监督管理工作；化工园区（集中区）定期开展一次整体性安全风险评价，组建园区专业应急救援队伍，定期组织应急演练。四是为贯彻落实党的十八届三中全会“建立健全社会征信体系”和《安全生产法》第七十五条“建立安全生产违法信息库的规定”等有关规定，《办法》规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当会同其他危险化学品安全监督管理部门建立安全生产不良信用记录制度和安全生产违法信息库。对违法行为情节严重的危险化学品单位，应当向社会公告，通报有关部门及金融机构。

 

    （七）关于“法律责任”。一是关于行政处罚的适用。考虑到现行法律法规中设置了很多对危险化学品生产经营单位安全生产处罚条款，而且受我省规章处罚上限“三万元”的限制，因此《办法》在法律责任中没有重复罗列，而是规定，法律、法规和规章对违反本办法行为的法律责任有规定的，适用其规定；法律、法规和规章没有规定的，适用本办法。二是设置了违反创新制度的法律责任条款。对《办法》中设置的根据工艺要求设置自动化控制等系统、新工艺的中试和工业化试验、建设项目试生产和化工装置开车停车、危险化学品集中交易市场安全管理、托运人和承运人安全管理等制度，危险化学品生产经营单位未按规定执行的，依法给予行政处罚。三是规定了各级政府和危险化学品安全监督管理部门以及其他有关部门的安全生产行政责任追究条款。对监督管理中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，依法给予处分。四是参照《安全生产法》第一百一十条的表述，《办法》规定，行政处罚由危险化学品安全监督管理部门按照职责分工决定。

 

    （八）关于“附则”。一是明确了《办法》与涉及危险化学品安全管理的法律、行政法规以及其他省政府规章在适用方面的衔接性规定。依据《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）第九十七条的规定，民用爆炸物品、烟花爆竹、放射性物品、核能物质以及用于国防科研生产的危险化学品的安全管理，不适用本办法。燃气的安全管理，依照《山东省燃气管理条例》（山东省人民代表大会常务委员会公告第9号）的规定执行。石油天然气长输管道的安全管理，依照《山东省石油天然气管道保护办法》（省政府令2009年第214号）的规定执行。进口的危险化学品，由于其储存、使用、经营、运输等发生在我省行政区域内，因此其安全管理应当依照本办法的规定执行。二是规定了《办法》的生效日期。