西安市实行最严格水资源管理制度工作方案(市政发〔2012〕109号)

　　各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：

 

　　《西安市实行最严格水资源管理制度工作方案》已经市政府同意，现印发你们，请认真组织实施。

 

　　西安市人民政府

 

　　2012年11月19日

 

　　西安市实行最严格水资源管理制度工作方案

 

　　2010年12月31日，中共中央、国务院根据我国的国情、水情，做出了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号），确定实行最严格的水资源管理制度。为了认真贯彻落实中、省要求，结合我市实际，制定本工作方案。

 

　　一、指导思想、主要目标及总体要求（一）指导思想。

 

　　以科学发展观为指导，全面贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和中央水利工作会议精神，紧紧围绕用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”，建立符合我市实际的最严格的水资源管理制度，着力构建与我市水资源相适应的指标体系、管理制度、考核办法，全面提高水资源利用效率和效益，提升管理能力和水平，促进水资源的可持续利用，确保全市经济社会又好又快发展。

 

　　（二）主要目标。

 

　　到2015年，全市年用水总量控制在18.5亿m3以内，其中新鲜水用水总量控制在17.5亿m3以内；万元国内生产总值取水量下降到30m3以内；万元工业增加值取水量按2005年可比价下降到33m3以内；农田灌溉水有效利用系数达到0.71以上；全市70%以上的河、湖、库各监测断面水质达到水功能区目标要求。

 

　　到2020年包括西咸主城区在内，年用水总量控制在26亿m3以内，其中新鲜水用水总量控制在24亿m3以内；万元国内生产总值取用水量下降到25m3以内；万元工业增加值取用水量按照2005年可比价下降到26m3以内；农田灌溉水有效利用系数达到0.72以上；全市80%以上的河、湖、库各监测断面水质达到水功能区目标要求，城镇集中供水水源地水质全面达标，最严格的水资源管理制度基本建立。

 

　　（三）总体要求。

 

　　以水资源优化配置、节约、保护为主线，建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度。以水资源管理责任和考核制度为重点、改革创新为动力、能力建设为保障，综合运用法律、行政、经济、工程和技术手段，健全法制、完善政策，落实责任，严格监管，加大投入，强化保障，确保实现水资源管理目标，以水资源的可持续利用支撑经济、社会又好又快发展。

 

　　二、主要工作任务

 

　　（一）建立统计与监测相结合的水资源控制指标体系。

 

　　1．定量考核指标。

 

　　（1）用水总量控制指标。

 

　　以省政府下达我市的用水总量控制指标为基础，根据全市水资源相关规划、水资源公报、近10年各区县及各开发区的用水总量变化趋势，参考建设西安国际化大都市等因素，分解确定2020年前特别是“十二五”期间各区县及各开发区用水总量控制指标。

 

　　（2）万元工业增加值用水量控制指标。

 

　　在节水型社会建设的基础上，综合考虑各区县及各开发区经济发展状况、万元工业增加值用水量现状、工业节水潜力等因素，参考《西安市水中长期供求规划》及《西安市“十二五”节约用水规划》和《陕西省行业用水定额》，合理制定各区县及各开发区万元工业增加值用水量指标。

 

　　（3）农田灌溉水有效利用系数控制指标。

 

　　在农业节水市建设已取得成果的基础上，充分挖掘区县及相关开发区农业节水灌溉潜力，在参考市、区县节水灌溉规划的基础上，科学制定区县及相关开发区农田灌溉水有效利用系数。

 

　　（4）水功能区达标控制指标。

 

　　根据省政府分配我市水功能区达标率指标，综合考虑辖区内各河流、水库、湖泊水体现状及水功能区划分，制定各区县出入境和管辖内的河、湖、库及地下水水质考核指标。其中，对城镇饮用水水源地水质，按《生活饮用水水源水质标准》进行评价考核。

 

　　2．监测评估控制指标。

 

　　（1）万元GDP用水量：根据年度经济运行指标和年度用水量，核算各区县、开发区的万元GDP用水量，作为对其用水效率的评估考核依据。

 

　　（2）农田亩均灌溉用水量：根据农业用水总量和实灌面积，计算各区县及相关开发区的农田亩均灌溉用水量，评估各区县及相关开发区的农田水灌溉利用系数。

 

　　（3）农业用水总量监测控制指标：根据各区县、开发区农田灌溉面积，核定农业用水总量控制指标，对主要取水口进行计量监测，按照农业用水总量不增加的原则，限制农业灌溉用水量的增长，并将农业用水总量监测控制指标作为用水效率的考核指标。

 

　　（4）工业用水重复利用率：对各重点企业用水量实行在线实时监控，把工业用水重复利用率作为评估各区县及相关开发区的用水效率的重要依据之一。

 

　　（5）工业用水增量监测控制指标：根据各区县、开发区工业发展规划，分年度确定其工业用水增量，对规模以上企业和取水量较大的自备井用户全部实行实时监测，接近工业用水增量的地区限批，达到或超过的地区暂停审批，并将工业用水增量监测控制指标作为用水效率的考核指标。

 

　　（6）城市污水处理率及再生水回用率：对各区县、开发区的城市污水处理情况进行在线监测，对再生水回用进行监测和统计，将城市污水处理率及再生水回用率作为用水效率和水功能区限制纳污的考核指标。

 

　　（7）城市供水管网漏损率：组织各区县进行集中供水管网的漏损普查，提出降低漏损的指标，将其作为用水效率的考核指标。

 

　　（8）城市节水器具普及率：制定节水器具普及的计划，加大用水器具的检查和节水器具的推广，将各区县及相关开发区节水器具普及率作为用水效率的评估考核指标。

 

　　（9）县界缓冲区达标率：在各行政区河流边界建立水质监测点，实行随机取样监测，将县界缓冲区达标率作为水功能区达标率的控制指标。

 

　　（10）重要河、湖、库水功能区限制排污总量：根据水功能区相关要求，核定排污总量，并按照行政区划分摊，加大监控力度，将重要河、湖、库水功能区限制排污总量作为水功能区限制纳污的控制指标。

 

　　（11）主要河流入河排污口水质达标：对主要河流沿线各行政区入河排污口进行定期不定期取样分析，监测达标情况，将主要河流入河排污口水质达标作为水功能区限制纳污的评估指标。

 

　　（12）重要饮用水水源地供水保证率和水质合格率：及时掌握重要饮用水水源地水量，实行水质在线自动监测或人工取样旬测、月测，做好水源的运行调度，提高供水保证率，将重要饮用水水源地供水保证率和水质合格率作为安全供水的评估考核指标。

 

　　（13）重要河流行政断面最小流量：兼顾上下游、左右岸和生活、生产、生态用水，科学制定全市各重要河流流经区县的行政监测断面和最小流量控制指标，将重要河流行政断面最小流量作为用水总量控制指标。

 

　　（14）重要湖泊生态水位保证程度：对全市重要湖泊制定生态水位控制指标并进行监测，将重要湖泊生态水位保证程度作为水生态环境保护治理的评估考核指标。

 

　　（15）重点区域地下水水位监测控制指标：通过加强地下水动态监测，对全市地下水超采区进行重新核定，科学制定各区县、开发区重点区域地下水位控制指标，遏制地下水超采并将重点区域地下水水位监测控制指标作为水生态环境保护治理的评估考核指标。

 

　　（二）建立用水总量控制红线制度。

 

　　1．从严控制用水总量。各区县、开发区根据市政府分配的用水控制指标，按照农业用水原则上不增加；水资源严重紧缺区县、开发区严格控制高耗水工业项目；地下水超采区除农业灌溉外原则上不再审批新的取水项目；生活用水在挖掘节水潜力基础上微涨；新增工业用水指标、入河排污量和用水量增量逐年审批的原则，逐年制定辖区内年度用水计划，报市发改委和市水务局核准。

 

　　2．实行区域取水许可限批制度。对取用水量接近年度计划用水指标的区县，限制建设项目新增取水的审批；对取用水量达到或超过年度计划用水量指标的区县、开发区，暂停本年度建设项目新增取水的审批，并要求区县政府及开发区管委会向市水务局做出书面说明，市水务局根据情况核减其本年度取水控制指标；停止新增取水审批的区县、开发区，须通过加大节约用水、利用再生水等措施自行解决所需水量；对用水户在取水许可证换发环节，从严消减不合理取用水量指标，强化取水许可监督管理，依法查处无证取水等违法行为。

 

　　3．加快制定水量分配方案。根据省政府下达我市的用水控制指标，市水务局尽快制定各区县水量分配方案，确定用水控制指标。积极建立城乡一体的水权制度，在一、二、三产业水量分配基础上，通过水量交易，实现水资源优化配置。

 

　　4．严格水资源论证管理。完善建设项目水资源论证制度，扩大水资源论证范围，将再生水、微咸水、雨水等非常规水源纳入水资源统一进行配置、论证。对未进行水资源论证或水资源论证未通过的项目，不予批准取水许可申请；对论证报告中确立的节约、保护和管理措施不落实的，不予发放取水许可证。积极推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目布局水资源论证，各区、县的总体规划须首先进行水资源论证，市属沣东新城、国际港务区、户县草堂IT产业园区、临潼渭北工业区和旅游度假区、周至楼观台道教文化展示区等新建园区须率先开展规划水资源论证工作。

 

　　5．严格规范水资源费征收使用与管理。进一步完善水资源费征收使用管理的规章制度，全面落实省、市关于水资源费征收范围、标准、程序、时限等的规定，特别是落实对自来水公司和水电站征收标准的规定。同时，加强对水源地温空调、水产养殖、建筑基坑排水、地铁施工排水等利用或消耗水资源的行业开征水资源费。确保应收尽收，任何单位和个人不得擅自减免、缓征或停征水资源费。

 

　　6．严格地下水开发利用管理。在全市地下水超采区开展地下水人工回灌，加快修复地下水环境。建立地下水人工回灌、水源地温空调等项目的管理制度，推行地下水取水量与水位预警双控制管理。加大对自来水管网到达地区自备井的封停力度，逐步减少地下水的开采量。严格地下水凿井施工与验收监督管理。结合水利普查工作，建立完善地下水取水工程管理数据库，加强对地下水应急战略储备水源规划、建设和管理，提高应急管理能力和水平。

 

　　7．加强地热水管理与研究。每季度对全市范围内地热水井进行一次全面的动态调查，建立地热水实时监控系统。加大地热水回灌试验研究力度，探索一条符合我市情况的地热水可持续利用模式。

 

　　8．强化水资源统一调度。把水资源调度作为落实水量分配方案和用水总量控制的重要抓手。各区县、开发区应抓紧编制和报批辖区内水资源统一调度方案、应急调度预案和年度调度计划。各区县、开发区必须严格执行批准后的水资源调度方案、应急调度预案和调度计划。

 

　　进一步组织开展渭河水量调度，将省政府下达我市的调度指标逐级分配给各区县、开发区，各区县、开发区应成立以地方行政首长为主要责任人的水量调度机构，确保渭河水量调度工作的顺利开展。

 

　　（三）建立用水效率控制制度。

 

　　1．加快产业结构调整，提高用水效率。各级政府应根据辖区内的水资源紧缺状况，在招商引资和布局建设项目时，限制高耗水企业的发展，同时对已有的高耗水产业通过采取节水改造或淘汰等措施逐步优化产业结构。

 

　　2．严格用水定额和计划管理。各级节水管理机构加快组织开展重点行业水平衡测试工作。修订西安市用水定额标准，要严格执行累进加价制度。

 

　　3．健全建设项目节水“三同时”管理。加快制定《西安市城市建设项目节水设施建设管理办法》，强化建设项目节水管理，新建、改建、扩建的建设项目必须制定节水措施方案，配套建设节水设施与主体工程同时设计、同时建设、同时验收投入使用。

 

　　4．实行用水效率标识管理制度。根据国家关于节水效率标准的相关规定，定期检查强制性标准执行情况，逐步淘汰落后的用水产品。在制定实施用水效率等级强制性标准的基础上，根据国家用水效率标识管理办法，建立全市用水效率标识管理制度。

 

　　5．加强重点用水单位节水监督管理。依托市水资源实时监控系统和城市节水信息系统平台，对全市范围内重点用水户进行实时监控，全面监测用水单位用水效率。

 

　　6．进一步推进节水示范工程建设。依托节水型社会建设，进一步建设各类型的节水示范工程并将取得的经验在全市范围内推广。

 

　　7．大力推进非常规水源开发利用。将城市雨水、污水等非常规水源纳入区域水资源统一调配，编制城市污水处理回用规划，制定污水回用指标，加快制定污水处理回用法规和标准，建设污水回用试点。积极开展雨水、微咸水利用。在具备污水处理回用等非常规水资源开发利用条件的区域，新建、改建、扩建项目不得使用地表和地下水资源。

 

　　（四）建立水功能区限制纳污制度。

 

　　1．严格入河排污总量控制。各区县政府及开发区管委会要把市有关部门核定的水功能区纳污能力、限制排污总量分解指标作为水污染防治和污染减排的主要依据，强化水资源论证管理，对污染物入河量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水。

 

　　2．严格入河排污口监管。严格入河排污口设置审批、登记及监督管理。结合水利普查，组织完成全市入河排污口普查登记，对重要入河排污口进行标示。对排污量已超出水功能区限制排污总量的区县和开发区，限制审批入河排污口设置。2012年底前，全市应完成入河排污口分级管理权限划分和入河排污口整治规划编制。市环保局、市水务局定期开展入河排污口监督性监测，并向各级人民政府和有关部门通报入河排污总量。

 

　　3．加强水功能区监测预警管理。规范水功能区监测、通报、监督管理，建立重要水功能区水质超标预警制度。2012年底前，完成县界水体监测断面复核确认和标示工作，建立县界缓冲区水量、水质和污染物通量监测和报告工作体系，基本掌握县界水功能区水质及出入县界污染物总量变化情况。

 

　　4．强化饮用水水源地安全保障达标管理。对黑河等重要饮用水水源地定期开展监测和评估工作。建立健全饮用水水源地安全保障达标建设标准体系，完善水源地管理办法。对重要饮用水水源地实施隔离防护、排污口治理，加大水源地保护工程建设力度。组织开展饮用水水源地保护区内入河排污口整治工作，力争2012年底前全市饮用水水源地水质达标率超过96%，“十二五”

 

　　末全面达标。加快饮用水水源地保护区划定，编写重要饮用水水源地安全保障规划。

 

　　5．做好水生态保护与修复工作。继续支持浐灞生态区水生态保护与修复示范工程建设，在建设浐灞生态区水生态保护与修复试点的基础上，研究制定水生态系统保护与修复政策、技术标准等。加强水生态补偿机制研究，开展区域水生态补偿试点建设工作，建立水生态补偿机制。加快编制全市水生态系统与修复规划，加快生态脆弱河流和地区的水生态修复进度，加大重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地保护区的保护力度，遏制水生态环境恶化趋势。

 

　　6．加强突发性水污染应急监督管理。完善突发性水污染事件报告和快速应对机制，全市各级政府要加强重要水源地、重要河段水质预警预报能力建设，提高应对水污染事件快速处置能力。

 

　　（五）建立水资源管理责任和考核制度。

 

　　1．各区县政府、开发区管委会主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。将水资源管理考核指标和主要任务纳入地方经济社会发展综合评价体系，强化责任，认真组织实施，实行严格的问责制。

 

　　2．各区县、开发区要成立实行最严格水资源管理制度工作组织领导机构，明确各有关部门的职责分工。同时要抓紧编制本辖区实行最严格水资源管理制度工作方案，进一步细化目标任务。

 

　　3．市水务局会同市考核办对各区县政府、各有关部门和各开发区管委会水资源管理考核指标及相关任务的落实情况进行考核。

 

　　（1）各区县、各部门和各开发区要根据市政府下达的考核指标，确定年度目标和任务，报市水务局备案。

 

　　（2）每年1月底前，各区县、部门将本地区、本部门上一年度的目标任务完成情况自查报告报市政府并抄送市水务局。市水务局协同市考核办将之纳入市委、市政府对各区县、部门年度目标和任务完成情况进行考核和评分，并将对区县的考核结果报市委组织部，作为对各区县相关领导干部综合考核评价的重要依据。

 

　　（3）未完成年度目标任务的区县、部门应提出整改措施，报市政府并抄送市水务局。

 

　　（4）每5年市水务局会同有关部门组织对各区县、部门及开发区总目标和任务完成情况进行一次全面考核。

 

　　（六）全面加强监测计量统计能力建设。

 

　　1．抓紧制定取水计量、用水统计、水资源监测管理办法，明确取水户用水计量的责任和义务，规范用水统计与水资源监测管理工作。建立取用水户网上直报与地方水行政主管部门统计相结合的用水统计体系，建立水资源管理统计数据库，组织开展取水计量、监测和用水统计规范化建设工作。

 

　　2．加快水资源管理信息系统和城市节水信息系统平台建设。

 

　　加快市级水资源管理信息系统和城市节水信息系统建设，力争在2012年年底前基本运行。同时支持区县水资源信息系统建设，力争到“十二五”末期基本建成全市水资源信息系统和城市节水信息系统。

 

　　3．加快水资源监测能力建设。在现有监测网的基础上，加快重要水源地、重要河流断面水质、水量监测设施建设，加快完善地下水监测站网特别是市区地下水监测站网建设。加强水功能区监测体系建设，力争重要水功能区每年监测3次，监测率达到80%以上，重要饮用水水源地每月监测一次，监测率达到100%。

 

　　4．加快完善取用水计量设施管理制度。加强取用水计量监督管理，新建、改建和扩建项目必须安装符合标准的计量设施，计量设施不符合要求的不予发放取水许可证；对已有取用水户取退水计量设施的完好程度逐一排查，对未安装取退水计量设施的、取退水计量设施不合格或者不能正常运行的、取退水单位或个人拒不提供或者伪造取退水数据资料的，要按照取水设施日最大取水能力计算取退水量、收取水资源费和污水处理费。加快灌区计量设施建设，力争“十二五”末灌区取水计量率达到85%以上。

 

　　（七）强化保障措施。

 

　　1．切实加强组织领导。将实行最严格水资源管理制度纳入政府工作重要议程，加强组织领导，强化责任与考核。各级水行政主管部门要将实行最严格水资源管理制度作为职能转变的中心工作来抓，主要领导要亲自抓，强化措施落实。

 

　　2．加强水资源管理法治建设。健全水资源管理法规体系，加快城乡供水、节约用水、水资源保护、水资源论证、水资源调度、污水处理回用等立法。严格水资源论证、取水许可、入河排污口设置行政审批，强化监督检查，依法查处违法行为，健全水事纠纷调处机制。

 

　　3．完善水资源管理体制。强化城乡水资源（含地热水、矿泉水）统一管理，对城乡供水、水资源综合管理、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，强化水资源优化配置。加快推进城乡水务一体化，各区县要深化水务管理体制改革，对城乡供水、排水、污水处理、中水回用及地表水和地热水、矿泉水等水资源开发利用实行统一管理，并进一步提高水务管理水平。

 

　　完善水资源保护和水污染防治协调机制，加强相关部门间的合作。

 

　　4．加大水资源管理投入。各级财政要加大对水资源管理的投入，重点加强水资源管理信息系统建设、水资源监测计量设施建设、地下水超采区治理、节水技术推广与应用、水生态保护与修复、水资源管理执法监督等工作投入力度。规范水资源费使用，确保水资源费50%以上用于水资源节约、保护和管理工作。积极拓宽投资渠道，吸引社会资金投入水资源节约保护事业。

 

　　5．深化水价改革。要坚决落实省、市政府对自来水水价调整的要求，逐步推进阶梯式水价制度，按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价改革，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。合理制定再生水水价，促进再生水利用。

 

　　6．加强科技创新。充分利用本市大专院校及科研院所技术力量雄厚的优势，加强基础研究和技术研发，力争在水资源战略、节水型社会建设、水资源保护与水生态修复等领域实现新突破。

 

　　加快推广普及高效、节水、降耗和环保的水资源利用新技术、新工艺、新装备，提高水资源高效利用与有效保护的科技含量。加快普通地下水和地热水回灌、水源地温空调等技术攻关，促进水资源的科学利用。

 

　　7．加强水资源管理队伍建设。建立健全水资源管理机构，落实人员编制和经费保障，加强基层管理人员业务培训，对基层水资源管理机构人员，要按公益性事业单位由区县财政来支付支出，对兼有行政执法任务的，应按国家机关工作人员或参照公务员规定进行管理，逐步调整水资源管理机构人员结构和学历水平，“十二五”末水资源管理机构专业技术人员应不少于总人数的20%，大专以上学历人数应不少于总人数的50%。确保职能、机构、人员、经费与实行最严格水资源管理制度工作相适应。

 

　　8．动员全社会力量关心支持水资源管理工作。继续开展好“世界水日”、“中国水周”、“节水宣传周”等宣传活动，加大宣传力度；在全市大、中、小学开辟保护水资源、节约水资源专项教育，提高全社会水资源忧患意识、节水意识和水资源保护意识，广泛动员全社会力量参与水资源保护工作。组织新闻媒体加大对实行最严格水资源管理制度的宣传力度，对在水资源管理中取得显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。

 

　　三、实施步骤（一）准备阶段（2012年1月—2012年6月）。

 

　　1．编制出台《西安市实行最严格的水资源管理制度考核办法》。

 

　　2．市政府成立实行最严格水资源管理制度考核领导机构及其办事机构，负责最严格水资源管理制度考核工作。

 

　　3．加快制定各区县、开发区“十二五”用水总量、万元工业增加值、农业灌溉水有效利用系数和水功能区达标率等总体考核指标分配方案。

 

　　4．编制市级各部门实行最严格水资源管理制度的目标任务。

 

　　5．编制西安市主要河流行政断面最小流量控制指标方案、重点区域地下水水位、万元GDP用水量、工业用水增量、城市污水处理率及再生水回用率、城市供水管网漏损率、节水器具普及率、县界缓冲区达标率、重要水源地水质供水保证率和水质合格率、农业用水总量、纳污总量、主要河流入河排污口水质、主要湖泊生态水位保证程度等指标体系。

 

　　6．着手建立各行政区边界和主要河流断面水文、水环境监测站，为“十二五”考核奠定基础。

 

　　7．编制和报批水资源统一调度方案、应急调度预案和年度调度计划。各区县、开发区尽快成立以地方行政首长为主要责任人的水量调度机构，并上报市政府。

 

　　8．安排编制西安市水资源保护规划、水源地安全保障规划、城市应急备用水源规划、城乡供水排水规划、污水处理回用规划、水资源评价、地表水（环境）功能区划、地下水保护利用规划、“十二五”节约用水规划、水资源调度方案及西安市水资源管理信息建设实施方案等。

 

　　（二）实施阶段（2012年7月—2015年）。

 

　　1．进一步完善规划、方案等并抓好组织实施。

 

　　2．各区县、市级各部门和各开发区根据本工作方案相关要求及年初签订的目标任务，进一步落实各自的任务，全面开展相关工作，确保目标任务完成。

 

　　3．全面开展对各区县、市级各部门及各开发区的考核，确保各项任务落实到位。

 

　　（三）完善阶段（2016年—2020年）。

 

　　1．总结“十二五”工作，迎接省政府的阶段考核，提出进一步深化完善方案。

 

　　2．针对“十二五”工作中存在的问题，加强监督、检查力度，确保整体任务全面完成，既成目标顺利实现。

 

　　3．进一步完善协调机制，加强考核及与上级部门的衔接力度，争取上级部门的政策支持和资金支持，争取提前完成部门目标任务。

 

　　4．不断总结经验教训，进行制度创新，确保2020年基本建立适合我市水情的最严格水资源管理制度。

 

　　5．全面总结开展实行最严格水资源管理制度工作的经验，形成总结报告和经验材料，在全省、全国进行交流。迎接国家和省政府的考核和评审。