生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人就《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》答记者问

近日，生态环境部印发《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》（环环评〔2021〕108号，以下简称《指导意见》）。生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人就《指导意见》出台的背景、主要内容、管理要求等，回答了记者提问。

问：《指导意见》出台的背景和意义是什么？

答：实施“三线一单”生态环境分区管控制度是贯彻习近平生态文明思想的重要举措。习近平总书记多次强调要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线。对突破三条红线、仍然沿用粗放增长模式、吃祖宗饭砸子孙碗的事，绝对不能再干，绝对不允许再干，为开展“三线一单”生态环境分区管控工作指明了方向。

实施“三线一单”生态环境分区管控是落实相关法律法规和政策文件的必然要求。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，进入新时代，在生态文明建设上，党从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，推动划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，开展一系列根本性、开创性、长远性工作。2018年6月印发的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》以及2021年11月印发的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》均提出要加强“三线一单”生态环境分区管控，强化“三线一单”生态环境分区管控成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用；2021年3月开始实施的长江保护法确立了省级人民政府制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施的要求。20多部地方法律法规先后明确了“三线一单”生态环境分区管控的法律地位，涉及天津、山东、江西、湖北等17个省（区、市）。这些规定为推进“三线一单”生态环境分区管控工作明确了工作框架。

制定《指导意见》是加强“三线一单”生态环境分区管控制度实施和落地应用指导的客观要求。生态环境部自2017年开始，按照试点先行、示范带动、梯次推进、全域覆盖的思路，制定相关技术文件，指导全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团分两个梯队开展“三线一单”生态环境分区管控方案编制和发布工作。截至目前，各省（区、市）人民政府和兵团均已发布生态环境分区管控方案，“三线一单”生态环境分区管控全面进入落地应用阶段。2019年11月，结合地方“三线一单”生态环境分区管控工作推进进程，我部印发了《关于加快实施长江经济带11省（市）及青海省“三线一单”生态环境分区管控的指导意见》，在第一梯队省份先行试用，为指导“三线一单”生态环境分区管控实施应用积累了实践经验。今年以来，我部组织发布了三批共36个“三线一单”落地应用案例，覆盖重大规划编制、产业布局优化和转型升级、区域生态空间保护、生态环境管理和环评领域、“三线一单”数据应用系统等多个方面的实践探索。《指导意见》深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，系统总结“三线一单”生态环境分区管控编制和实施中的丰富实践，将行之有效的经验做法上升为规范性要求，对促进“三线一单”生态环境分区管控顺利实施，筑牢生态优先、绿色发展的底线，推动构建新发展格局具有重要意义。

问：请问《指导意见》主要内容有哪些？

答：《指导意见》坚持以习近平生态文明思想为指导，结合地方实践，明确了“三线一单”生态环境分区管控更新调整、跟踪评估、共享共用各个环节的管理要求，加强对重点领域实施与应用的指导与评估，共包括五个方面、十六条内容。

第一部分是总体要求，确立了2023年、2025年两个阶段性目标。力争到2023年，“三线一单”生态环境分区管控制度基本完善，更新调整、跟踪评估、成果数据共享服务等机制基本确立，数据共享与应用系统服务功能基本完善，在规划编制、产业布局优化和转型升级、环境准入等领域的实施应用机制基本建立，推动生态环境高水平保护格局基本形成。到2025年，“三线一单”生态环境分区管控技术体系、政策管理体系较为完善，数据共享与应用系统服务效能显著提升，应用领域不断拓展，应用机制更加有效，促进生态环境持续改善。

第二部分是职责与任务，细化了国家指导、省为主体、地市落地的职责分工，提出了完善制度建设、推进共享共用等工作任务。

第三部分是实施与应用，提出了在优化生态环境保护空间格局、服务高质量发展、推进高水平保护、协同推动减污降碳、强化“两高”行业源头管控的基本要求。

第四部分是更新与调整，针对动态更新和定期调整等两类情况提出了具体要求，确保“三线一单”生态环境分区管控成果立足实际、因地制宜、与时俱进。

第五部分是监督与保障，包括加强组织保障、强化实施监管、加大宣传培训力度等内容。

问：《指导意见》在实施与应用方面具体有哪些要求？

答：实施“三线一单”生态环境分区管控是一项比较复杂的探索性工作，难在编、重在用。为做好成果应用的“后半篇文章”，在实践中不断拓展应用体系，服务好新形势下的生态环境保护工作，《指导意见》明确了五个重点方向的实施应用要求。

一是优化生态环境保护空间格局。“三线一单”生态环境分区管控的核心是服务于环境质量改善，把以往散落各要素、区域和流域的不落地的环境管控要求系统梳理落实到优先、重点、一般三类环境管控单元，实现生态环境管理的精细化、系统化和空间化。在具体落地应用中，要衔接好国土空间规划分区和用途管制要求，科学分析既定空间用途下的环境管控单元面临的生态环境压力，分区分类优化环境管控分区和生态环境准入清单，守住环境质量底线。

二是服务高质量发展。《指导意见》从推动“三线一单”生态环境分区管控成果在重点领域以及重大区域战略实施中的应用等两个方面细化了工作要求。一方面通过加强“三线一单”生态环境分区管控在政策制定、园区管理等方面的应用，从源头上保护生态环境，减缓生态破坏与环境污染，优化产业布局，降低环境风险；另一方面，加强“三线一单”生态环境分区管控成果在长江大保护、京津冀协同发展、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略中应用的实施跟踪，推动区域协同管控。

三是推进高水平保护。一方面要发挥“三线一单”生态环境分区管控在生态环境源头预防制度体系中的基础性作用，加强对规划环评和项目环评的约束与指导；另一方面，“三线一单”生态环境分区管控与生态、水、大气、海洋、土壤、固体废物等环境管理具备协同效应，要在推动解决生态系统服务功能受损、生态环境质量不达标、环境风险高等突出生态环境问题方面发挥作用。

四是协同推动减污降碳。二氧化碳等温室气体排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点。我部今年年初印发的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》已提出将碳排放管理要求纳入“三线一单”生态环境分区管控体系的总体考虑。《指导意见》进一步指出，要充分发挥“三线一单”生态环境分区管控对重点行业、重点区域的环境准入约束作用，聚焦产业结构与能源结构调整，加快开展“三线一单”生态环境分区管控减污降碳协同管控试点，推动构建促进减污降碳协同管控的生态环境保护空间格局。

五是强化“两高”行业源头管控。“三线一单”生态环境分区管控将生态环境保护的规矩立在前面，是源头预防和系统管理的重要手段。《指导意见》在强化“两高”行业源头管控方面提出了三条应用要求：一是推进其在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用。二是要求各省（区、市）生态环境部门组织“三线一单”生态环境分区管控更新调整时，应在生态环境准入清单中不断深化“两高”行业环境准入及管控要求。三是强化跟踪评估。将“两高”行业落实区域管控要求的情况，作为“三线一单”生态环境分区管控跟踪评估的重点。同时，鼓励各地依托“三线一单”数据应用系统，探索开展“两高”行业生态环境准入智能辅助决策，提升管理效率。

问：《指导意见》对更新与调整方面做出怎样规定？

答：“三线一单”生态环境分区管控的成果内容丰富，涉及部门多、领域广，在实施过程中，需及时与主体功能区战略、国土空间规划分区和用途管制、能源资源管理以及生态环境要素管理等做好衔接联动。为不断优化调整“三线一单”生态环境分区管控成果，建立与新时代高质量发展和高水平保护相适应的生态环境分区管控体系，《指导意见》提出要建立动态更新与定期调整相结合的更新调整机制，并对更新调整的原则、主体、职责和程序等做了相应规定。

一是明确了更新调整的原则。“三线一单”生态环境分区管控的更新调整应依据“三线一单”相关技术规范性文件要求开展，原则是确保生态功能不降低、环境质量不下降、资源环境承载能力不突破。二是规定了更新调整的主体和职责。省级生态环境部门负责统筹开展本省（区、市）“三线一单”生态环境分区管控更新调整与数据报送工作，制定动态更新实施细则，结合实际建立省市协同、部门联动的工作机制。三是提出了更新调整的程序。对于动态更新，“三线一单”生态环境分区管控实施期间，上位法律法规和规范性文件有新要求的，以及因生态保护红线、各类保护地等依法依规调整，“三线一单”生态环境分区管控成果需要进行相应调整的，由省级生态环境部门按程序组织动态更新，报生态环境部备案后实施。涉及生态环境保护空间格局重大调整的，生态环境部将组织开展相关技术论证后进行备案。动态更新过程中，具体管控内容依照新规定执行。对于定期调整，“十四五”后，在国家五年规划发布年由生态环境部统一组织开展调整工作，省级生态环境部门编制本省（区、市）“三线一单”生态环境分区管控调整方案，按程序报送省级党委和政府审议，报生态环境部备案后实施。

问：如何抓好《指导意见》的组织实施？

答：“三线一单”生态环境分区管控实施应用涉及的领域广、范围大，实施落地难度高，需要从加强组织保障、强化实施监管、加大宣传培训等三方面发力，推动形成全社会共同参与、齐抓共用的局面。

一是加强组织保障。各级生态环境部门要在党委和政府的领导下，牵头细化工作举措，确保责任落实到位。同时，要加强“三线一单”生态环境分区管控立法研究和经费保障，切实加强管理和技术队伍能力建设。

二是强化实施监管。政策制度的有效实施离不开有力的监管，将“三线一单”生态环境分区管控确定的优先保护单元和重点管控单元作为生态环境监管的重点区域；同时，加强帮扶督导，将“三线一单”生态环境分区管控工作中存在的突出问题线索纳入中央生态环境保护督察，确保问题及时整改到位。

三是加大宣传培训力度。目前，各地通过座谈交流、媒体报道、专题培训、包保调度等方式开展了“三线一单”生态环境分区管控宣传培训工作，总结交流典型工作管理模式、数据系统建设路径、应用场景等。未来，将针对不同群体需求和特点，持续开展形式多样的宣传培训工作，如典型案例挖掘和推广、实地培训等，推动“三线一单”生态环境分区管控齐抓共用。