黑龙江省人民政府办公厅关于加强草原保护修复的实施意见 (黑政办规〔2021〕27号)

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

为贯彻落实《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号），经省政府同意，现就做好我省草原保护修复工作提出如下实施意见。

一、主要目标

到2025年，草原保护修复制度体系基本建立，草原退化趋势得到有效遏制，草原综合植被盖度稳定在75%左右，草原生态状况稳步改善。到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，退化草原得到有效治理和修复，草原综合植被盖度稳定在76%左右，草原生态和生产功能稳步提升，草原管理水平不断提高，草原利用更加科学合理。到本世纪中叶，退化草原得到全面治理和修复，草原生态系统实现良性循环，形成人与自然和谐共生的新格局。

二、工作措施

（一）组织开展草原调查。完善草原调查制度，建立部门间会商机制。依托现有自然资源领域调查机构，组织开展草原调查标准技术培训，建立一支满足草原调查需要的专业调查队伍。在第三次全国国土调查基础上，适时组织开展草原资源专项调查，制定草原专项调查方案、技术标准，全面查清草原资源类型、权属、面积、分布、等级、质量、利用状况以及有害生物种类、分布等基本情况，建立草原资源专项调查数据库及草原管理档案，纳入自然资源三维立体时空数据库管理体系和林草数字管理平台。（省自然资源厅、林草局负责）

（二）组织实施草原监测评价。加强草原监测网络建设，完善固定监测点和路线调查样地建设，充分利用卫星遥感和无人机等技术手段，构建空天地一体化草原监测网络。强化草原动态监测和生态状况评价，分析评价全省草原生态变化情况，总结生态保护成效，完善生态保护修复政策。健全草原监测评价数据汇交、定期发布和信息共享机制，建立健全自然资源部门负责的草原调查监测评价数据汇交、管理、维护、发布、共享和利用监督机制。加强省、市、县三级草原管理人员和专业调查队伍技术培训，创新监测手段，提高技术水平。做好草原统计工作，完善草原统计指标和方法。（省林草局、自然资源厅、生态环境厅、统计局按职责分工负责）

（三）编制草原保护修复利用规划。依据我省国土空间规划、国土空间生态修复规划等有关规划，按照因地制宜、分区施策的原则，编制全省草原保护修复利用规划，落实规划指标和管控目标，明确草原功能分区、保护目标和管理措施。各级政府要依据上一级规划，编制本行政区域草原保护修复利用规划并组织实施。（省林草局、自然资源厅、生态环境厅等按职责分工负责）

（四）加大草原保护力度。依据第三次国土调查成果，调整优化基本草原，把维护国家生态安全、保障草原畜牧业健康发展所需最基本、最重要的草原划定为基本草原，实施更加严格的保护和管理，确保基本草原面积不减少、质量不下降，用途不改变。严格落实生态保护红线和国土空间用途管制制度，明确生态保护监管职责。加强草原执法监管，通过卫片定期比对、地面监控巡护和畅通群众举报渠道等措施，及时发现并坚决打击违法开垦、未批先建、蚕食侵占等各类破坏草原行为。建立健全草原执法责任追究制度，落实草原生态环境损害赔偿制度。加强草原征占用审核审批管理，建立草原占用总量控制制度，明确各类牲畜规模养殖占用草原控制标准，建立项目落地前部门沟通协调机制，提高用地单位征占用草原许可办理效率，做好“两随机一公开”监督检查，强化事中事后监管。落实《黑龙江省草原禁牧计划》，夯实草原禁牧区县（市、区）、乡（镇）政府的禁牧主体责任和草原行政主管部门的禁牧监管责任，落靠国有草原使用者、集体草原所有者以及承包经营者履行草原禁牧义务，加大牲畜舍饲圈养等政策支持力度，依法查处禁牧期违规放牧行为。在非禁牧区域探索制定不同类型放牧草原载畜量计算和核定办法，优先开展自然保护地内草原合理放牧利用，总结推广实现草畜平衡的经验和做法，促进草原生态环境稳步恢复。（省林草局、自然资源厅、生态环境厅、农业农村厅等按职责分工负责）

（五）完善草原自然保护地体系。依据《黑龙江省自然保护地整合优化预案》，优化草原类型自然保护地，实行整体保护、差别化管理。开展自然保护地自然资源确权登记，禁止在自然保护区的核心保护区新建草原围栏，已有围栏逐步移除。重点禁牧区域的自然保护区范围内草原，要严格落实草原禁牧制度。非重点禁牧区域的自然保护区范围内草原，属于核心保护区的，原则上禁止人为活动，实行禁牧制度，在严格落实草畜平衡制度要求的前提下，允许原住居民在所承包草原上适度放牧，防止超载放牧；自然保护区一般控制区和草原自然公园实行负面清单管理，规范生产生活和旅游、开发等建设活动，在严格落实草畜平衡制度要求的前提下，允许适度放牧，加强草畜平衡和禁牧休牧措施监管。组织开展“绿盾”行动，强化自然保护地监管，严肃查处破坏自然保护地的各类违法行为。完善自然保护地体系建设，进一步增强草原生态系统的完整性和连通性，为野生动植物生存繁衍留下空间，有效保护生物多样性。（省林草局、自然资源厅、生态环境厅按职责分工负责）

（六）加快推进草原生态修复。按照“谁投资、谁受益”原则，鼓励支持社会资本和个人投资治理退化、沙化和盐碱化草原，加快“三化”草原植被和土壤修复，提升草原生态功能和生产功能。健全草原生态保护修复监管制度。严重“三化”草原，要采取禁牧封育等综合措施促进自然修复，鼓励支持以人工种草方式修复草原生态，恢复提升草原生产能力。对中轻度“三化”草原，坚持以草定畜，合理控制放牧牲畜数量和强度，实现草畜平衡，支持采取围栏封育、免耕补播、松土施肥、鼠虫害防治等措施，促进草原植被恢复。对已垦草原，应当制定退耕还草计划，按照国务院批准的范围和规模，有计划地退耕还草。在水土条件适宜地区，鼓励建设人工草地，支持草原使用者选择适合的多年生牧草品种，建设优质饲草生产基地，促进草原生态修复与草原畜牧业高质量发展有机融合。强化草原生物灾害监测预警，加强草原有害生物及外来入侵物种防治，不断提高绿色防治水平。强化草原火情监测预警，加强草原防火装备专业化、标准化建设，提升火源管控、通讯保障和扑火队伍快速投送能力，全面提升综合防控水平。（省林草局、自然资源厅、应急厅、生态环境厅、农业农村厅等按职责分工负责）

（七）统筹推进林草生态治理。按照山水林田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理的要求和宜林则林、宜草则草、宜湿则湿的原则，统筹推进森林、草原、湿地保护修复，探索建立山水林田湖草沙一体化保护修复体制机制。松嫩平原草原，严格落实草原禁牧制度，加强生态修复治理和保护监管，提升退化草原生态功能，巩固生态治理成果。三江平原草原，实行草原禁牧封育和合理利用等措施促进草原自我修复。山区半山区林草交错地带，营造林草复合植被，避免过分强调集中连片和高密度造林。在森林区，适当保留林间和林缘草地，形成林地、草地镶嵌分布的复合生态系统。落实林草覆盖率指标，用于考核评价各地生态建设成效。（省林草局负责）

（八）大力发展草种业。建立健全草种质资源保护利用体系，启动草种质资源普查工作，建立草种质资源库、资源圃及原生境保护为一体的保存体系，完善草种质资源收集保存、评价鉴定、创新利用和信息共享的技术体系。加强优良草种特别是优质乡土草种选育、扩繁、储备和推广利用，鼓励科研工作者培育和驯化优良牧草、水土保持和观赏药用草种，加大良种繁育和野生草种采集基地建设支持力度，不断提高草种自给率，满足草原生态修复用种需要。完善草品种审定制度，加强草种质量监管。（省林草局负责）

（九）合理利用草原资源。牧区、半农半牧区要按照生产生态有机结合、生态优先原则，推动由草原放牧利用转为采草利用。优化种植结构，建立以人工饲草地为主体，天然草原为补充的饲草供给体系，在改善和恢复草原生态前提下，采取人工措施提高草原牧草产量和质量，逐步形成优质饲草供给基地。农区要立足本地资源状况，发展规模化、标准化养殖，大力推广人工饲草地建设，开发利用丰富的秸秆资源，提高饲草料供给能力。山区半山区要以实现草畜平衡为目标，优化畜群结构，控制放牧牲畜数量，提高科学饲养和放牧管理水平，避免过牧导致草原退化。全省要统筹规划，加快转变传统草原畜牧业生产方式，优化牧区、半农半牧区和农区资源配置，推行“牧区繁育、农区育肥”等生产模式，提高资源利用效率。发展现代草业，支持草产品加工业发展，建立完善草产品质量标准体系。强化农牧民培训，提升科学保护、合理利用草原的能力水平。科学推进草原多功能利用，充分释放草原经济、生态和社会价值以及在碳汇、旅游等方面独特优势，挖掘草原景观和牧区独特文化功能，开发建设草原旅游景点和草原自然公园，为广大人民群众提供休闲康养场所，满足人民群众对美好生态的需求，带动地方旅游康养业发展，让周边群众增加收入。（省农业农村厅、林草局、文化和旅游厅等按职责分工负责）

（十）完善草原承包经营制度。要明确草原所有权、使用权，稳定承包权，放活经营权，加快推进草原确权登记颁证。要因地制宜落实草原承包经营制度，支持适度规模经营，充分考虑草原生态系统的完整性，防止草原碎片化。面积较小、零星分布无人承包的草原，使用该草原的集体经济组织或全民所有制单位应加强管理，所有权代理行使主体应加强监管，明确责任。对退化严重的草原，可以采取先治理再承包或引入社会资本治理收益分成等措施，提高经济、生态和社会效益。要加强草原承包经营管理，依法规范草原发包行为，健全草原承包档案，全面梳理和规范草原承包经营合同，着重解决草原承包地块四至不清、证地不符、交叉重叠以及承包期过短、承包费用过低、“探头”合同等问题，保护草原承包经营者的合法权益。要做好草原承包经营权流转管理，依法规范承包经营权流转行为，完善流转合同，明确双方权利义务，杜绝以流转为名改变草原用途、破坏草原的行为。（省林草局、自然资源厅负责）

（十一）稳妥推进国有草原资源有偿使用制度改革。健全草原有偿承包经营制度。依法确定给集体经济组织和全民所有制单位使用的国有草原、未确定使用权的国有草原，除由农村集体经济组织成员实行家庭或者联户承包经营使用的国有草原外，均实行有偿使用。要依据草原前三年的平均产量、质量、位置等因素，合理确定草原承包费，建立定期调价机制，实行一年一收取，降低承包经营者负担。依法确定给集体经济组织使用的国有草原，草原承包费严格按照《黑龙江省草原条例》规定收取。依法确定给全民所有制单位使用的国有草原，草原承包费可参照依法确定集体经济组织使用国有草原规定收取。市、县、乡（镇、场）收取的草原承包费要纳入预算管理，全额用于草原保护和建设。加强草原承包费使用监管，并将草原有偿使用情况纳入年度国有资产报告，积极探索创新国有草原所有者权益的其他有效实现形式，并建立收益分配机制。不纳入有偿使用范围的国有草原，要签订协议明确国有草原所有权代理行使主体和使用权人并落实双方权利义务，落实保护草原的责任。（省林草局、自然资源厅、发改委、财政厅等按职责分工负责）

三、保障措施

（十二）提升科技支撑能力。加强我省农林院校草原保护修复相关学科专业建设，扩大草原保护修复相关领域博士、硕士研究生招生培养规模，打造高水平学科团队，培养草原保护修复领域高素质人才。支持草原科技创新，开展草原保护修复问题研究和小流域治理试验，争取在退化草原修复、生态系统重建、生态服务价值评估、智慧草原建设等方面取得突破，着力解决草原保护修复科技支撑能力不足问题。支持草品种选育、草种生产、退化草原植被恢复、人工草地建设、草原有害生物防治等关键技术和装备研发推广。支持草原重点实验室、长期科研基地、定位观测站、创新联盟等平台建设，强化草原科技成果转化。加强草原保护修复国际合作与交流。（省科技厅、教育厅、林草局等按职责分工负责）

（十三）完善制度机制体系。根据《中华人民共和国草原法》修改进程，适时按程序启动《黑龙江省草原条例》修订工作，健全草原保护修复制度体系。不断加大草原法律法规贯彻实施力度，建立健全违法举报、案件督办等机制，依法打击各类破坏草原的违法行为。完善草原行政执法与刑事司法衔接机制，严格按照国家和我省行政执法和刑事司法衔接的有关规定及时移交案件线索，依法惩治破坏草原的犯罪行为。建立部门联动执法机制，组织开展联合检查、联合调查和联合执法。（省林草局、自然资源厅、生态环境厅、司法厅、公安厅等按职责分工负责）

（十四）加大政策支持力度。建立健全草原保护修复财政投入保障机制，将草原执法监督、草原调查监测等工作经费纳入财政预算，争取中央财政加大对重点生态功能区转移支付力度。落实国家生态保护补偿政策，建立健全草原生态保护补偿机制。各级政府要把草原保护修复及相关基础设施建设纳入基本建设规划，加大投入力度，完善补助政策。探索开展草原生态价值评估和资产核算。鼓励和引导金融机构创设适合草原特点的金融产品，强化草原生态保护修复、草原旅游、草原地区特色产业发展等金融支持。鼓励地方探索开展草原政策性保险试点，提供草原火灾、虫灾、旱灾等草原保险保障支持。鼓励社会资本设立草原保护基金，参与草原保护修复。（省林草局、发改委、财政厅、自然资源厅、生态环境厅、农业农村厅、水利厅，人民银行哈尔滨中心支行、黑龙江银保监局等按职责分工负责）

（十五）加强管理队伍建设。进一步稳定壮大基层草原管理和技术服务队伍，提升管理和服务水平。要强化草原监管执法，加强执法人员培训，提升执法监督能力。支持草原管护员队伍建设，充分发挥作用。支持社会化服务组织发展，充分发挥草原专业学会、协会等社会组织在政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等方面作用。（省林草局、自然资源厅、人社厅、民政厅，相关社会组织业务主管部门和行业管理部门等按职责分工负责）

四、组织领导

（十六）加强对草原保护修复工作的领导。各级政府要进一步提高认识，切实把草原保护修复工作摆在重要位置，加强组织领导，周密安排部署，确保取得实效。要认真落实林长制，实行市（地）、县（市、区）政府（行署）目标责任制。要把草原承包经营、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度落实情况纳入各级政府年度目标考核，充分利用林草大数据细化考核指标，逐级压实责任。

（十七）落实部门责任。省直各有关部门要根据职责分工，认真做好草原保护修复相关工作。各级草原主管部门要适应生态文明体制改革新形势，进一步转变职能，切实加强对草原保护修复工作的管理、服务和监督，及时研究解决重大问题。

（十八）引导全社会关心支持草原事业发展。深入开展草原普法宣传和科普活动，广泛宣传草原的重要生态、经济、社会和文化功能，不断增强全社会关心关爱草原和依法保护草原的意识，夯实加强草原保护修复的群众基础，积极动员社会组织和群众参与草原保护修复，充分展示种草护草在国土绿化中的重要作用。

黑龙江省人民政府办公厅

2021年10月18日

（此件公开发布）