《汕头市“三线一单”生态环境分区管控方案》解读

一、编制背景

编制实施“三线一单”、建立生态环境分区管控体系，是贯彻习近平生态文明思想，推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的重要举措。2018年8月，生态环境部办公厅印发《区域空间生态环境评价工作实施方案》（环办环评〔2018〕23号），要求各省（区、市）开展区域空间生态环境评价，建立以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系。2020年12月，广东省人民政府印发《广东省“三线一单”生态环境分区管控方案》（粤府〔2020〕71号），要各地级以上市人民政府要切实落实“三线一单”实施的主体责任，扎实推进编制、发布和实施工作。“三线一单”将作为优化经济发展布局、推动产业结构调整的科学指南。

汕头市作为省域副中心城市、活力特区和现代化沿海经济带重要发展极，城市战略地位不断提升，经济社会、生态环境保护等各项事业也逐步向高质量发展阶段迈进。但随着开发强度不断加大，资源环境瓶颈制约因素日益凸显，优良的生态环境公共产品供给尚未能完全满足人民群众期待，社会经济发展空间布局亟需优化。

通过编制全市“三线一单”、构建覆盖全域的差异化生态环境空间管控体系，统筹衔接区域社会经济发展，协同推进生态环境高水平保护和经济社会高质量发展，为汕头积极融入粤港澳大湾区建设、推动形成与“一核一带一区”发展战略相适应的生态环境管控体系，促进汕头高质量发展具有重要意义。

二、编制依据

（一）法律、行政法规

（1）《中华人民共和国大气污染防治法》

（2）《中华人民共和国水污染防治法》

（3）《中华人民共和国土壤污染防治法》

（4）《中华人民共和国海洋环境保护法》

（5）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

（6）《海岸线保护与利用管理办法》

（7）《建设项目环境保护管理条例》

（8）《农用地土壤环境管理办法（试行）》

（9）《突发环境事件应急管理办法》

（二）地方性法规、规章

（1）《广东省大气污染防治条例》

（2）《广东省水污染防治条例》

（3）《广东省饮用水源水质保护条例》

（4）《广东省实施<中华人民共和国土壤污染防治法>办法》

（5）《广东省河道管理条例》

（6）《广东省森林公园管理条例》

（7）《练江流域水污染物排放标准》（DB 44/2051-2017）

（8）《汕头市旅游资源保护和开发条例》

（三）上级机关规范性文件、政策性文件

（1）《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（2018年6月16日）

（2）《国务院关于印发〈大气污染防治行动计划〉的通知》（国发〔2013〕37号）

（3）《国务院关于印发〈水污染防治行动计划〉的通知》（国发〔2015〕17号）

（4）《国务院关于印发〈土壤污染防治行动计划〉的通知》（国发〔2016〕31号）

（5）《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉》（厅字〔2017〕2号）

（6）《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见〉》（厅字〔2019〕48号）

（7）《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号）

（8）《水利部 住房城乡建设部 国家卫生计生委关于进一步加强饮用水水源保护和管理的意见》（水资源〔2016〕462号）

（9）《关于印发〈“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）〉的通知》（环办环评〔2017〕99号）

（10）《关于印发〈“三线一单”编制技术要求（试行）〉的通知》（环办环评〔2018〕14号）

（11）《关于印发〈区域空间生态环境评价工作实施方案〉的通知》（环办环评〔2018〕23号）

（12）《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（环环评〔2021〕45号）

（13）《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案》（环办环评函〔2021〕277号）

（14）《中共广东省委 广东省人民政府关于加快推进我省生态文明建设的实施意见》（2016年7月21日）

（15）《中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的实施方案〉》（粤办发〔2018〕28号）

（16）《广东省人民政府关于印发广东省大气污染防治行动方案（2014—2017年）的通知》（粤府〔2014〕6号）

（17）《广东省人民政府关于印发广东省水污染防治行动计划实施方案的通知》（粤府〔2015〕131号）

（18）《广东省人民政府关于印发广东省土壤污染防治行动计划实施方案的通知》（粤府〔2016〕145号）

（19）《广东省人民政府关于印发广东省“三线一单”生态环境分区管控方案的通知》（粤府〔2020〕71号）等。

三、关于适用范围

本方案适用于本市行政区域，应作为各区（县）、各部门规划资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设以及重大项目选址的重要依据，并应用于政策制定、规划编制、执法监管过程中。通过实施“三线一单”，严把生态环境准入关，推动落实生态环境分区管控，实现生态环境监管精细化、规范化、智能化。

四、关于实施主体

按照生态环境部“国家顶层设计、省为主体、地市落地”的工作要求，市政府是市级管控方案的实施主体，市级“三线一单”生态环境分区管控方案，经省生态环境厅组织审核后，由市政府发布实施，落地应用。

五、关于主要目标及“三线”划定

主要目标。提出到2025年建立较为完善的“三线一单”生态环境分区管控体系，生态环境质量持续改善；到2035年生态环境分区管控体系巩固完善，环境质量实现根本好转。

生态保护红线及一般生态空间。衔接生态保护红线评估调整成果，按照国家和省的要求进行管控；划定一般生态空间面积138.42平方公里，占全市陆域国土面积的6.29%。

环境质量底线。按照环境质量持续改善的原则，提出水环境质量持续改善、大气环境质量持续走在全省前列、土壤环境质量总体保持稳定、近岸海域水环境质量稳步提升等的目标要求。

资源利用上线方面。持续提升资源能源利用效率，提出水资源、土地资源、岸线资源、能源消耗等总量和强度达到或优于省下达的控制目标。

六、关于生态环境准入清单

通过梳理国家、省、市各级各类政策法规、规划计划等文件，综合考虑粤港澳大湾区建设、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区和构建“一核一带一区”区域发展格局等重大战略需求，以“三线”成果识别出的突出环境问题为导向，集成“三线”分区管控要求，从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控及环境风险防控等四个维度，提出全市总体管控要求和环境管控单元的管控要求。

全市总体管控要求紧紧围绕协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护的核心目标，以引导产业合理布局、科学发展为宗旨，以鼓励先进污染治理技术、淘汰落后污染工艺、不断提升污染治理水平为主线，从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控及环境风险防控等四个维度编制。

环境管控单元的管控要求在执行省“三线一单”生态环境分区管控方案和市级普适性管控要求的基础上，结合单元特征、环境问题及目标等，提出具体的准入清单。

七、关于动态调整机制

本方案实施动态更新调整。由省生态环境厅统筹建立评估更新和动态调整机制，原则上“三线一单”根据国民经济和社会发展五年规划同步调整；五年内，因法律、法规、国家和地方重大发展战略、国土空间规划、区域生态环境质量以及生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等发生重大变化，需要更新“三线一单”成果的，按省规定程序更新。

八、关于实施管理规定

为推动本方案实施应用，省生态环境厅拟制定“三线一单”实施管理规定，本方案将根据省相关规定实施管理。

九、关于成果数据应用

积极配合省生态环境厅建立省“三线一单”成果数据平台，及时将环境管控单元及生态环境准入清单等成果数据纳入平台管理，推动“三线一单”落地应用。

附件：术语和定义

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术语和定义

1.生态空间：指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、无居民海岛等区域，是保障区域生态系统稳定性、完整性，提供生态服务功能的重要陆域、水域和海域区域。生态空间包括生态保护红线与一般生态空间。

2.一般生态空间：指生态保护红线之外具有重要生态功能或生态环境相对敏感区域，是维系生态安全格局的重要组成部分。该区域以生态保护和提供生态产品为主要功能，原则上按照限制发展区进行管理，严格控制开发强度，强化生态功能保育。

3.生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。

4.环境质量底线：指按照地表水、大气、土壤及近岸海域环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状，衔接地表水、大气、土壤及近岸海域污染防治行动计划等相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的空间准入、污染物排放控制等要求。

5.资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，充分衔接水资源、能源、土地资源、岸线资源等“总量—强度”双控要求，提出的各要素分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。

6.环境管控单元：指集成生态保护红线及生态空间、水、大气、土壤、近岸海域等生态环境要素管控分区及重点资源利用管控分区，拟合乡镇、街道、工业园区、城市规划区等行政边界，划定的分类分级、功能明确、边界清晰的环境综合管控单元。

7.生态环境准入清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线管控要求，从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控、环境风险防控等方面确定的生态环境管控要求。包括市级总体管控要求以及各环境管控单元管控要求。