《全国检察机关、市场监管部门、药品监管部门落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动工作方案》全文

    为深入贯彻落实习近平总书记关于食品药品安全“四个最严”要求（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）和中央有关决策部署，最高人民检察院、国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局决定自2019年9月至2020年12月联合开展全国检察机关、市场监管部门、药品监管部门落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动。现制定工作方案如下。

 

    一、工作目标

 

    （一）严字当头，震慑有力。检察机关要充分履行审查逮捕、审查起诉、提出抗诉等职能，依法快速办理一批危害食品药品安全犯罪案件，严厉惩治一批犯罪分子；要充分履行民事公益诉讼检察职能，依据授权探索建立食品药品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，加大违法者违法成本，让违法犯罪者付出付不起的代价。市场监管部门、药品监管部门要依法从严从快查办危害食品药品安全行政违法案件，涉嫌犯罪一律移交公安司法机关追究刑事责任，保持对食品药品安全违法行为的严打高压态势。

 

    （二）精准监督，形成合力。检察机关要加强立案监督，推动有案不移、有案不立、以罚代刑等问题的有效解决，促进行政执法和刑事司法衔接机制的落实与完善，发挥立案监督职能，促进公安机关依法行使侦查权；要加强行政诉讼监督，特别是行政非诉执行监督，监督行政决定及时得到执行，促进行政机关依法行政和人民法院公正司法；要加强行政公益诉讼，督促相关行政机关依法履行监管职责，确保食品药品安全法律法规统一正确实施。市场监管部门、药品监管部门应坚持守土有责、履职尽责，完善体制，严格落实属地管理责任，加强同司法机关联系配合，强化对下级指导协调、监督和检查，形成内外联合，上下合力，确保“四个最严”要求有效落实。

 

    （三）移送线索，深挖幕后。检察机关在办理案件中，要注意发现并移送一批职务犯罪和涉黑涉恶违法犯罪线索，铲除犯罪滋生的土壤。市场监管部门、药品监管部门要充分发挥市场监管职能优势，主动作为，有案必查，查案必实，认真梳理、依法移送在举报投诉及案件办理中发现的涉黑涉恶违法犯罪线索，促进深入推进扫黑除恶专项斗争。

 

    （四）堵漏建制，预防违法犯罪。检察机关要通过制发检察建议，积极参与社会治理，有效促进依法行政，及时堵塞制度管理漏洞。市场监管部门、药品监管部门要严格执行行政处罚法、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等法律法规规章，规范办案行为，统一裁量基准，完备执法装备，防范办案风险，不断完善查办案件管理制度。检察机关、市场监管部门、药品监管部门要加强教育宣传，提高人民群众食品药品安全意识和遵纪守法意识，及时发现、举报违法犯罪行为，预防和减少违法犯罪。

 

    二、工作重点

 

    （一）案件查办重点内容

 

    危害食品药品安全的犯罪主要涉及刑法分则第三章第一节“生产、销售伪劣商品罪”中有关危害食品药品安全的犯罪以及第八节中与危害食品药品安全有关的虚假广告罪、非法经营罪等。检察机关、市场监管部门、药品监管部门以及其他监管职能部门应围绕上述罪名，重点办理如下违法犯罪案件：发生在校园及其周边、餐饮聚集区、农贸批发市场、种养殖生产基地、菜篮子产品主产区、农村和城乡接合部、食品和副食品批发市场、冷库物流中心等区域的；呈现规模化、组织化、链条化的；涉及婴幼儿食品和药品的；利用网络、电商平台、社交媒体、电视购物栏目等实施的；人民群众反映强烈、社会影响恶劣、舆论高度关注的；等等。

 

    （二）法律执行重点内容

 

    检察机关要加强对食品药品安全领域行政非诉执行的监督，对行政机关作出罚款、没收违法所得、没收违法生产经营的食品、没收违法生产销售的药品等行政处罚决定后申请人民法院强制执行的，重点监督纠正法院应当受理而不予受理，应当准予执行而不准予执行以及怠于执行等问题。市场监管部门、药品监管部门要严格执行行政强制法等法律规定，对作出行政处罚决定后，当事人在法定期限内不履行义务的，事先催告当事人履行相关义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政处罚决定，且无正当理由的，应依法申请人民法院强制执行，有效维护行政机关履行行政执法职能的权威性，确保行政处罚执行到位。

 

    （三）公益诉讼重点内容

 

    检察机关围绕“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督方案提出的三个方面19项食品安全监督工作重点，聚焦校园及周边、网络餐饮等突出问题，加大办案力度。根据最高人民检察院《关于深化“保障千家万户舌尖上的安全”专项检察监督活动的通知》要求，积极回应群众诉求和社会关切，重点关注保健食品药品虚假宣传、假冒伪劣等7类问题。各地检察机关要紧盯问题严重的领域、区域，立足本地实际，确定具体工作重点，必要时，可以开展“小专项”活动。市场监管部门、药品监管部门应当主动与检察机关沟通，不断完善食品药品安全行政执法与公益诉讼衔接工作机制，对检察机关提出的检察建议认真研究落实并按期回复，依法履行职责，共同把建议做成刚性、做到刚性，形成食品药品安全保护合力。

 

    （四）“处罚到人”重点内容

 

    强化资格罚，法律法规规定禁止违法犯罪的自然人在一定期限内从事食品药品生产经营活动，或者从事食品药品安全管理工作的，要对违法企业及其法定代表人、实际控制人、主要负责人等直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行严厉处罚，实行从业禁止、终身禁业，对再犯从严从重进行处罚，将其依法依规纳入“黑名单”，对其实施联合惩戒，并向社会公开，接受社会监督。

 

    （五）行刑衔接重点内容

 

    认真落实原食品药品监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办《关于印发食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法的通知》各项要求，做好行政执法与刑事司法的衔接。建立健全衔接机制，明确违法行为的构成要件、移送的基本要求，统一取证标准。对涉嫌犯罪的违法案件，要主动与公安机关沟通，及时将达到行政拘留等治安管理处罚标准或者涉嫌犯罪的案件移送公安机关处理。检察机关、公安机关在办理危害食品药品安全犯罪案件中商请市场监管部门、药品监管部门提供检验、认定意见的，相关市场监管部门、药品监管部门要积极协调有关机构，及时提供意见。对司法机关追究刑事责任的案件，各级市场监管部门、药品监管部门要及时依法作出相应的行政处罚。加快推进行政执法与刑事司法衔接信息共享平台建设，逐步实现涉嫌犯罪案件的网上受理、网上移送、网上监督。

 

    三、工作措施

 

    （一）充分发挥批捕、起诉职能，强化侦查监督、审判监督。检察机关对符合批捕、起诉条件的要依法快捕、快诉，及时纠正漏捕、漏诉，加强证据合法性审查，尽早解决证据合法性争议及证据瑕疵问题，做到案件定性准确，量刑建议恰当；必要时开展补充侦查；对法院量刑畸轻、轻缓刑适用不当的及时提出抗诉，确保政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

 

    （二）高度重视案件线索摸排核查，加强立案监督。检察机关要广辟信息渠道，大力拓宽线索来源，如通过分析“大数据”、设立舆情信息观察员关注舆情，深挖行刑衔接信息共享平台信息，发挥各地检察机关与公安机关的刑事案件信息共享机制作用，走访受理消费者投诉的机构和信访部门，会同市场监管部门、药品监管部门和公安机关对重点区域、领域开展排查等方式发现线索。要认真调查核实线索，及时建议行政执法机关移送、监督公安机关立案侦查危害食品药品安全犯罪案件。对于经监督立案的，要加强跟踪督促，防止立而不侦、久侦不决。市场监管部门、药品监管部门制定统一的投诉举报处理办法和工作规则，畅通举报投诉渠道，鼓励知情人举报食品药品生产、销售等环节中的违法行为，拓宽案件线索来源渠道。落实举报奖励制度，充分发挥社会监督作用，经调查并实施行政处罚的，按照有关规定给予奖励。加强对举报人的保护，对打击报复举报人的，要依法严肃查处。对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击。

 

    （三）充分发挥检察建议作用，堵塞监管漏洞。检察机关对办案中发现的社会管理漏洞等问题，要按照《人民检察院检察建议工作规定》要求，适时有针对性地制发检察建议，并积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议，对逾期未回复或者处理结果不当的，依法提请上级检察机关跟进监督；对发现的共性问题及时分类梳理，加强类案监督，充分发挥“监督一案，影响一片”的监督效果；上级检察机关要加强督办指导，确保监督效果。最高人民检察院将开展全国检察机关维护食品药品农资安全优秀检察建议评选。同时，通过制定司法解释、提出立法建议等，推动法律制度进一步完善。

 

    市场监管部门、药品监管部门要高度重视检察机关制发的检察建议，彼此建立良性互动机制，重点在案件查办程序不合法合规、“处罚到人”不到位以及监管存在漏洞等方面进行自我纠错，查漏补缺，加强对危害食品药品安全违法行为的打击，共同维护人民群众身体健康和生命安全。

 

    （四）充分发挥公益诉讼职能，促进依法行政。各地检察机关要把食品药品安全领域公益诉讼案件的办理作为“优化诉讼结构”的重要路径。要加强与人民法院的沟通协调，依据授权探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，共同将食品药品安全民事公益诉讼案件指定基层检察院、法院办理。要注意从食品药品安全国家标准具有的通识性特点入手，充分运用勘验取得的影像、实物等证据和专家意见来证明违法行为，减少可省略的司法鉴定。对于提起公诉的危害食品药品安全犯罪案件，经审查认定危害公共利益的，要同时提起刑事附带民事公益诉讼。认真落实《全国检察机关公益诉讼“回头看”专项活动工作方案》要求，重点排查食品药品安全领域行政诉前案件是否存在虚假整改、纠正违法不实、事后反弹回潮等问题，充分运用政治智慧和监督智慧，促进行政机关依法履职，依法起诉一批未整改到位的行政公益诉讼案件。对于侵害弱势群体权益的，探索开展支持起诉工作。

 

    市场监管部门、药品监管部门对行政公益诉讼诉前检察建议反映的监管问题，不回避不护短不遮丑，认真分析梳理同类问题产生原因、解决问题的长效机制，依照复函内容有针对性开展整改工作，从源头预防、查堵监管漏洞，确保整改取得实效。各地市场监管部门、药品监管部门应当主动与检察机关建立案件线索移送、信息共享，重大案件联合调查和回访，专业标准领域技术支撑以及交流学习等衔接工作机制，将司法手段和行政手段有效对接，形成食品药品安全保护合力。

 

    （五）加大指导和督办力度。上级检察机关要加强对下级检察机关指导，研究解决工作中存在的困难和问题。各省级人民检察院要带头督办一批人民群众反映强烈、社会危害严重的重大案件。必要时，可以会同市场监管部门、药品监管部门、公安机关联合督办、现场督导。最高人民检察院将重点督办一批社会关注度高、影响大的案件，并适时派员赴现场进行办案指导。市场监管部门、药品监管部门加强对涉及区域性、系统性危害食品药品安全案件查办的指导，加大督查督办力度，保证案件定性、适用法律、裁量标准的统一。办案单位应当定期向上级市场监管部门、药品监管部门报送案件查处进展情况，及时报告案件调查终结报告，随时报告重大情况。对案件查处不力、地方保护严重、行刑衔接不畅等情形，予以批评通报。

 

    （六）加强沟通协调，实现多赢共赢。各级检察机关内部，检察长要靠前指挥，统筹调配力量，发挥刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、未成年人检察、控告检察、新闻宣传等部门的职责作用，相互支持配合，打好整体战，加强信息交流。同时，检察机关、市场监管部门、药品监管部门要注重加强协作配合，既要开展个案协作，也要加强衔接机制建设，完善信息交流，案件通报、联席会议等机制，形成打击危害食品药品安全犯罪的高压态势。检察机关要主动商请参加食品药品安全督查等执法活动，积极争取共享食品药品执法检查报告、有关控告举报材料等信息资源，形成执法司法合力；要及时介入重大疑难案件的侦查工作，引导侦查机关全面收集、固定证据；办案过程中发现涉嫌职务犯罪、涉黑涉恶违法犯罪线索的，要及时将线索移送相关部门。检察机关、市场监管部门、药品监管部门通过召开联席会议，通报查处违法犯罪行为以及联动工作的有关情况，总结联动成果，交流联动经验，分析联动问题，探讨解决办法并明确议定事项。

 

    （七）切实提升执法能力建设。各地检察机关要认真组织或者参与有关部门开展的专门性培训，检察人员要积极适应重构性机构改革的新形势新要求，熟悉掌握食品药品安全领域知识，全面提高办理相关案件的审查批捕、审查起诉、公益调查、出庭公诉和监督能力。要注意总结经验做法，积极研究实践中出现的新情况新问题。对于工作中发现的问题和难点，加强研究，统一认识，利用好“检答网”平台，需要通过司法解释等予以解决的，研究后形成书面材料报送最高人民检察院。最高人民检察院将会同有关部门加强个案指导和调查研究，适时出台相关指导性意见或者司法解释。