上海市人民政府办公厅关于印发《上海市应急管理“十四五”规划》的通知 (沪府办发〔2021〕18号)

 

三、主要任务

（一）营造优化协同高效应急管理新局面

着力推进应急管理统筹协调的系统性、整体性、重构性变革，强化综合优势，做到机制与体制协调、事权与责任一致。

1.深化应急管理体制机制改革

充分发挥党统揽全局、协调各方的领导核心作用，根据国家统一部署，深入开展应急管理体制机制改革工作。

健全应急管理工作体制。全面落实城市运行风险防控的主体责任、领导责任、监管责任和属地责任，构建党委领导、政府负责、社会参与、协调联动的工作体制；健全分类管理、分级负责、属地为主的立体化应急管理组织体系，推进市、区、街镇、居村的应急管理工作有机衔接和纵向贯通；完善应急管理领导机构、指挥机构和办事机构，进一步明确突发事件应对议事协调机构的架构设置、职能关系。

完善应急管理工作机制。强化安全生产综合监管、自然灾害综合防治、消防安全综合治理、应急救援综合协调的统筹作用，增强应急管理工作的整体协调性，细化落实应急管理责任。完善风险识别、分析评估、监测预警、指挥协调、处置联动、应急保障、灾后救助等工作机制，做到统一指挥、部门联动、军地协同、运转顺畅、处置高效。

创新赋能基层应急管理。结合基层治理现代化、街镇体制改革、网格化统筹管理、数字化转型等创新发展要求，在健全组织、完善机制、强化队伍、减负增能等方面加强应急管理基础建设，推动常态化管理和非常态化应急的动态衔接，确保基层应急力量充足、保障到位、反应灵敏。

2.强化城市运行风险综合防控

把防范化解重大安全风险摆在突出位置，坚持从源头上防范化解重大安全风险。

强化城市运行风险全面统筹治理。从保障城市生命体、有机体健康的角度，探索风险综合防控的制度变革，完善城市运行安全的全生命周期管理。以城市运行“一网统管”为牵引，统筹推动应急管理的职能整合优化、业务流程重塑、社会治理协同，统筹推进更大范围、更深层次的应急资源整合。围绕安全生产、消防安全、防灾减灾等领域，前移风险管理端口，强化全环节排查风险、全周期安全监管和智能化综合指挥功能。

完善城市运行风险会商研判机制。结合城市运行风险辨识、评估、分级、管控各环节实际需求，完善城市运行安全形势分析制度，完善涉灾部门、属地政府、专家团队等多方参与的监测预警、评估论证和联合会商工作机制。开展多灾种和灾害链风险综合研判，开展包括传统风险和新兴风险的重大安全风险监测预警和联防联控机制研究。针对重大风险、重大活动和重点时段，加强风险趋势综合分析研判与应对，动态掌握安全形势。

强化城市运行风险防控主体责任。扎实推进安全生产、消防安全依法治理，督促各类单位健全风险防控组织体系和工作制度，严格落实安全生产、消防安全主体责任，深入推行风险隐患“自知、自查、自改”和风险申报、承诺、公示制度。探索运用市场机制激发企业安全主体责任的内生动力。完善企业安全标准化创建的激励机制，强化安全生产、消防安全领域信用监管机制。

3.推进长三角应急管理协同发展

落实长三角一体化发展国家战略的总体部署，协同建立长三角安全管控和重大突发事件联动处置体系。

强化区域性重大灾害事故联防联控。聚焦长三角安全发展，完善重点领域日常工作协同机制。强化危险化学品道路运输联合管控、防汛防台抗旱合作、重特大相关事故灾害信息共享等机制。针对洪涝、气象、地震等全域性灾害以及影响较大的生产安全和火灾事故，加强跨区域分工合作，促进全方位协同联动。推进预案体系协同，完善总体应急预案及相关专项预案省际、相邻地域有效衔接，增强区域风险协防联控和应急处置救援联动合力。

强化重特大灾害事故跨区域救援协同。强化省际边界区域协同响应、应急救援力量增援调度、应急物资协调共用共享等机制，强化各类应急救援力量和应急救援基地建设统筹推进机制，推动实现应急力量、救援专家、应急装备和物资错位合作、优势互补。推进防灾减灾救灾一体化，协同处置重特大险情。强化航空、铁路、道路、水路等应急救援力量快速投送联动机制。

强化应急管理创新发展的对接与合作。强化应急管理数字化协同、执法联动等机制，加强长三角区域重大活动和特殊时期安全管控措施联动，推进在应急管理合作交流、制度共建、标准协同、信息共享和应急产业发展等方面的高效对接。推进应急产业和应急安全文化高质量融合发展战略联盟，引导鼓励行业协会、产业联盟等社会组织在应急管理跨区域协同发展、应急科技创新能力提升等方面发挥积极作用。依托长三角国际应急减灾和救援博览会等，拓展合作交流的广度与深度。

（二）强化灾害事故预防体系建设

坚持从源头上加强防范化解重大安全风险，增强城市风险防控协同联动机制。

1.健全城市运行风险综合防控体系

全面辨识、评判各类风险和危险源，系统掌握城市运行风险的种类、数量和各种状况，在关注传统风险的同时，密切关注包括楼宇经济、平台经济等新业态、新情况在内的城市运行新兴风险的生成和发展趋势，摸清安全风险底数。压实政府、部门、属地的风险防控责任，建立健全风险防范化解清单管理模式，创新与风险防控环节有效结合的责任细化落实机制。建立完善城市规划建设项目安全风险评估论证制度标准体系。强化城市安全韧性，以整体提升“五个新城”等重点区域的安全运行风险防控水平和防灾减灾能力为牵引，推进全市构建弹性适应、具备抗冲击和快速恢复能力的安全韧性城市空间。

2.强化灾害事故预警协调共享机制

建强城市生命体征监测体系，丰富“城市神经元系统”，强化城市生命线等基础设施的风险综合监测预警，强化城市运行风险感知综合能效。推进专业监测预警与综合监测预警融合发展，完善各涉灾部门之间的监测信息的互通共享机制，强化灾害事故监测预警、信息审核、评估检查等方面的统筹协调。充分发挥市预警信息发布中心的预警信息集约化作用，提高预警信息的时效性、易得性和可读性。

3.强化重点行业领域安全风险防控

全面分析各类事故特点，找准安全生产规律，针对事故多发易发的重点行业和重点领域，深入开展危险化学品、危险废物、危爆物品、消防安全、建筑施工、交通运输（民航、道路、铁路、水上交通、轨道交通、邮政）、渔业船舶等重点行业领域以及工业园区等功能区域安全生产和消防安全专项治理，深化源头治理、系统治理和依法治理，完善责任链条、管理制度和工作机制，加强生物制药、新型能源等新技术、新产业的风险辨识和管控，提升重点行业领域风险防控的精细化管理能效。鼓励安全类专业服务机构、智能感知研发机构、数据治理公司和保险公司等主体共同探索重点行业领域的企业风险动态感知与防控新模式。

4.完善防灾减灾综合管理机制

将防灾减灾救灾工作列入上海高质量发展考核评价和安全发展示范城市评价体系。健全完善统筹协调指导机制，统筹灾害防御、监测、预警、救援、救助、恢复重建全过程管理；统筹全灾种管理，加强本市自然灾害风险的综合监测和研究，减少灾害风险传导，防范次生衍生灾害；统筹各类信息、资源和力量管理，发挥各方面优势，形成职责分工明确、责任无缝衔接的统分结合管理模式。健全完善防灾减灾救灾工程建设标准，提升自然灾害防御设施建设水平。

（三）强化应急综合救援体系建设

坚持“生命至上”理念，着力建设统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的高效应急综合救援体系。

1.强化应急救援统筹指挥

构建市、区、街镇集中统一高效的应急救援指挥组织体系，完善应急救援指挥机构，明确城运中心、应急联动中心、应急局在应急救援统筹中的职责。优化灾害事故分级分类响应制度和应急救援协调联动处置程序，强化防汛防台、危险物品、道路交通、海上搜救等方面突发事件的多部门协同救援机制。统筹组织事故灾难和自然灾害应急救援工作，完善前后方指挥联动机制和现场指挥机制。

2.强化应急救援力量协同

加强以国家综合性消防救援队伍为主力、军队应急力量为突击、专业应急力量为协同、社会应急力量为辅助的应急救援力量体系建设，建立多部门参与的多支救援队伍联勤联训、协同合作机制。强化国家综合性消防救援队伍与电力、燃气、供水、生态环境、气象、地质、医疗救护等专业技术力量的协同配合，强化市级专业应急救援队伍建设。

3.强化应急预案综合实效

健全覆盖全区域、全灾种、全行业、全层级、全过程的应急预案体系，强化应急预案建设的层次性、协调性、数字化。加强预案演练，提升应急演练的针对性、有效性，强化预案和演练在目标和能效上的协调一致，完善总体应急预案和各级各类专项应急预案动态修订衔接的良性循环机制。针对特别重大灾害事故等突发事件，编制巨灾应对预案。

4.强化综合救援保障机制

结合灾害事故风险态势分析，实施应急救援综合保障能力和灾害损失等评估，保障常态管理、非常态应急救援需求。全面增强应急综合保障的协调联动机制，提升应急综合保障的科学性、针对性和实效性；完善应急救灾资源储备调运、征用机制和灾后恢复重建配套政策。立足安全韧性城市建设要求，建立完善“市、区、街镇、居村和家庭”五级储备和“市、区、街镇”三级保障机制。

（四）强化社会多元共治体系建设

加强社会力量参与应急治理的制度和政策供给，系统构建多方参与、各出其力、相互协调的多元共治应急治理架构。

1.引导公众全面参与城市安全治理

大力培育安全文化，筑牢防灾减灾救灾人民防线。健全应急响应社会动员机制，强化安全文化示范引领作用，动员广大市民参与应急自救互助。推进全民普惠性公益安全教育宣传，将安全教育纳入国民教育、职业教育、技能培训、市民修身专题教育培训内容，建设具有上海特色的校园安全教育课程体系和重点行业安全教育体系，普及应急救护培训，提高科学识险、合理避险、自救互救能力，形成全方位、立体化的应急管理宣传教育体系。拓宽社会公众参与应急管理工作的渠道，充分发挥社会公众在隐患发现报告等方面的作用，完善应急管理群众监督机制。

2.推进社会力量全面参与应急管理

完善社会化应急力量日常管理、应急调用、培训选拔、激励评价等工作机制，建立健全发动组织民兵参与抢险救灾机制，统筹抓好政府与社会应急救援航空联动建设，完善水上搜救社会力量参与机制。鼓励协会、联合会、商会、慈善组织、志愿者团体等社会组织积极参与安全文化建设，参与应急管理、防灾减灾知识的宣传、教育、培训和科普等工作。完善组织动员机制，通过提供教育培训、资金补贴、保险保障、征用补偿、精神鼓励和物质奖励等形式，为社会组织参与应急管理提供必要保障。发挥市场机制的作用，推进安全生产责任保险、火灾公众责任保险等工作，探索研究巨灾保险，完善巨灾补偿机制。强化安全风险管控和事故预防功能，形成安全管理与保险服务良性互动的工作机制。

3.推进应急管理专家队伍和智库建设

强化安全生产、防灾减灾、消防安全等方面的专家队伍建设，完善专家管理制度，构建专家资源融合优化的共享平台，充分发挥各领域专家在决策咨询、标准制定、安全诊断、应急会商等方面的作用。汇聚国内外相关领域高级专家，形成服务应急管理宏观决策、创新发展的高端智库，强化对新风险、新情况的前瞻、预判和准备。

（五）强化依法规范治理体系建设

提升依法行政能力水平，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。

1.完善法规制度

聚焦城市运行风险综合防控机制，研究完善城市运行安全法规体系，推动应急管理、安全生产、防灾减灾、消防安全等方面地方性法规、规章和规范性文件的制（修）订工作，加快推进《上海市安全生产条例》等修订工作。进一步完善市安全生产委员会、市自然灾害防治委员会等市级议事协调机构的配套工作制度、规则和职责清单。

2.推进标准建设

推动应急管理领域标准的制（修）订，突出制度建设的科学性、创新性和系统性，建立健全安全生产、防灾减灾、消防安全等方面各类标准的实施监督和信息反馈机制，形成标准制定、标准实施、标准实施评估、标准修订完善的良性运行系统，提升应急管理标准的适用性和有效性。鼓励、支持大专院校、研究院所、行业协会等参与应急管理相关标准的制（修）订。

3.强化规范执法

强化规范执法，坚持宽严相济，营造公平公正、规范有序、诚实守信的营商环境。推动透明执法，细化落实行政执法公示、执法全过程记录以及重大执法决定法制审核等制度。推进精准执法，细化分类分级监管，强化属地监管，提高执法针对性和权威性。完善行政处罚裁量基准制度，依法公开行政处罚信息。落实以“双随机一公开”监管为基本手段、重点监管为核心、信用监管为基础、“互联网+监管”为支撑、事故调查处理为保障的“五位一体”新型安全和消防监管模式。

4.深化综合执法

深化应急管理综合行政执法改革，加快构建权责一致、权威高效的应急管理监管执法体制。整合法律法规赋予应急管理部门的监管执法职能，组建市、区两级应急管理综合行政执法队伍，统筹执法资源，强化执法力量，完善执法体系，强化应急管理综合行政执法能力，提升安全防范能力水平。将安全生产、消防执法统筹纳入街镇综合执法范畴。

（六）提升灾害综合防治能力

在防灾减灾救灾空间布局、灾害综合监测预警、综合风险普查成果拓展应用等方面，提升上海城市灾害综合防治能效。

1.谋划防灾减灾救灾空间布局

根据《上海市城市总体规划（2017-2035）》，编制综合防灾减灾、消防等方面中长期专项规划。着眼于谋划超大城市运行安全和灾害防治总体布局，探索与上海城市定位相匹配的综合风险防治空间规划管控体系，夯实城市应对灾害事故的空间保障基础。落实以备灾物资储备设施、消防救援基础设施、各类风险监测预警新型基础设施、应急救援训练和应急避难场所、疏散救援通道网络、应急科普教育培训基地等为主的综合防灾减灾设施体系，重点服务保障城市总体规划中的主城区、“五个新城”建设和临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽、一江一河等新规划的重点建设区域。

2.强化灾害综合监测预警能力

落实城乡、社区等重点区域（场所）自然灾害综合监测预警感知网络、终端设备布点建设，有效提升多灾种和灾害链监测预警水平，建立健全面向政府、公众和行业的信息服务平台，打通自然灾害监测预警“最后一公里”，初步构建规范的自然灾害监测预警服务模式。依托城市运行“一网统管”，在综合利用现有资源的基础上，加快推进“市-区-街镇-社区”自然灾害综合监测预警信息化建设，实现与各灾种主管部门和上、下级平台互联互通，逐步形成具备全要素综合监测、综合风险评估、灾害预警、灾害态势智能分析的监测预警技术支撑系统。

3.深化综合风险普查成果应用

组织开展全市自然灾害综合风险普查工作，深化应用洪涝、气象、地震、地质、海洋灾害以及森林火灾等多灾种综合风险普查成果。加强灾害风险分级分类评估，建立分类型、分区域的全市自然灾害综合风险与防灾减灾能力数据库，开展减灾能力评估，编制市、区两级灾害风险图谱，编制主要灾种区划、综合风险区划和灾害综合防治区划。

4.实施灾害综合防治重点工程

实施防汛防台水利提升工程，强化城市防洪排涝治理，推进海绵城市建设。推进房屋设施加固工程建设，逐步提升既有建筑抗震能力。推进地质灾害综合治理工程建设，做好地质灾害防治工作。推进实施森林火灾防控综合治理，加强防火基础设施建设，提升森林火灾防控能力。积极推进重点区域湿地修复工程，提升滨海湿地灾害防御能力。实施灾害防治技术装备现代化工程，提升灾害防治技术装备现代化保障水平。完善城市基础设施的空间布局，提升极端条件下重大设施抗损毁和快速恢复能力。

（七）提升应急救援基础能力

在应急指挥、应急救援力量、应急物资储备、消防基础设施、应急救援训练和应急避难场所等方面，加强基础性应急救援能力建设。

1.加强应急指挥能力建设

按照“分级响应、联动处置”的总体框架，形成贯通市、区、街镇三级的应急指挥网络，建立统一协调、多级联动的应急调度指挥平台，统筹组织事故灾难和自然灾害应急救援工作。健全现场指挥长制度，完善前方后方、线上线下指挥联动机制，提高指挥决策效能。组织实战演练、场景演练和桌面演练，强化预案演练的系统性、衔接性、适应性、实效性，提升应急响应和指挥调度能力。

2.加强应急救援力量建设

围绕“促进能力升级，提升打赢能力”目标，深化综合类、专业类应急救援队伍协同救援的战术研究。加强应急救援队伍力量配置、装备配备、日常训练、后勤保障的标准化建设，建立政府专职消防员数量与消防救援站建设数量、规模相匹配的动态调整机制，强化专业科目救援技术训练和实战拉动联合演习，促进消防救援队伍由扑救火灾为主向综合救援转变。通过组织开展技能比武、综合演练等方式，提升社会化应急救援力量的能力。

3.加强应急物资储备建设

按照“安全第一、效率优先”和“韧性保障”要求，科学合理确定应急物资储备多元布局和区位布局。结合市民15分钟生活保障圈建设，利用工贸企业、居村、体育场馆、学校、微型消防站、超市、物流仓储及基础专业单位布点，优化构建应急物资储备设施建设布局。对接国家应急资源管理平台，集成市、区、行业专业部门应急物资储备信息，打造应急物资“物联、数联、智联”三位一体的全天候调度平台。强化多元主体参与的应急资源快速调配能力，提升各类应急救援物资统筹调拨、统一使用的储备效能。

4.加强消防基础设施建设

完善消防公共基础设施建设和布局，织密消防救援站点，到“十四五”期末，全市消防救援站数量增长18%以上。规划建设杨思、科创等29个消防救援站和三岔港水陆两用消防救援站，更新改造、迁建现有老旧消防站。推进“一区域一战勤”“一区域一特勤”布局规划建设，在“五个新城”规划建设兼具“普通站+战勤站+训练基地”功能叠加型中心站。推动在长三角生态绿色一体化发展示范区规划建设1个具备重型机械救援、指挥调度和战勤保障功能的特勤中心站。规划建设备勤用房，保障消防指战员备勤住宿的需求。加强消防救援国家队的专业队建设，补充水域、地震、化工、轨道等专业训练基地，更新和完善现有训练设施。完善消防水源、消防通道、消防通讯等城市消防公共基础保障设施。

5.加强应急避难场所建设

结合大中小学学校、公园绿地、大型场馆、大型公共空间建设或改造，采取“标准化嵌入、融合式建设、多功能叠加、多灾种防护”的方法，将避难场所建设标准纳入相关场馆、场地设施的设计、建设和验收内容，推进应急避难场所建设；加强避难场所建设、启用、维护工作综合管理，做好应急疏散安置与应急避难场所启用预案对接，提升既有公共空间、场地在重大突发事件中的避难能力。

（八）提升应急综合保障能力

加大应急交通保障、通信保障、气象保障、能源保障、医疗保障和测绘服务保障等方面投入力度，多维度提升应急综合保障能力。

1.加强应急交通保障能力建设

强化应急救援交通运输，特别是航空和水上搜救等应急救援能力建设，确保救援力量及时、快速到达；构建“航空+铁路+公路+水路”为一体的立体化应急救援通道网络，依托现有消防站、应急训练基地、应急救灾物资储备库，逐步新建或增设救援站点，建立生命走廊。结合长三角区域一体化，充分利用政府、社会各方资源，探索推动海上救援基地和直升机空中救援通道建设。

2.加强应急通信保障能力建设

建设应急指挥平台系统，形成贯通全市的灾害事故应急指挥网络；通过高通量卫星应急通信系统等高科技手段，构建事故现场全数据传输链路，提升远程协同会商决策能力。建立全域应急通信网络，完善水上搜救应急通信网络，支持基层配置应急通信终端。提升极端条件下应急救援通信保障能力建设。

3.加强应急气象保障能力建设

研发应用基于影响的预报预警技术和基于视频图像的能见度等气象要素识别技术。针对高速公路、城市快速路及主要道路，建设密度合理、要素齐全的公路交通气象监测网；针对黄浦江游览、崇明三岛岛际交通、江海联运与港口运营，建设黄浦江、长江入海口及洋山港区的大雾大风灾害性天气监测站网。升级建设市突发事件预警信息发布系统。建设与预警管理部门实现标准化对接的预警信息共享发布平台。建设智能化、可视化的预警产品加工制作平台。建设基于位置的精准化突发事件预警发布渠道。

4.加强应急能源保障能力建设

强化供应侧能源应急保障，开展应急备用和调峰电源建设，推动坚强智能电网建设，提高电力系统极端情况高峰保电能力和大比例可再生能源消纳能力。强化用户侧能源应急效能，对重点区域在极端条件下的能源供应进行综合评估，探索构建分布式“应急能源系统”，提高应急状态下的过渡能源的快速供应能力，保障重点区域在应急场景下的能源供应安全。

5.加强应急医疗保障能力建设

结合地理位置、周边环境、容量规模、转换条件等因素，评估选择可转换为应急医疗救治设施的大型公共设施，提升应急医疗救治设施快速转化能力。以街镇为单位储备临时可征用的医疗救助设施。提高应急医疗救治综合能力，加强卫生应急队伍和应急救治资源配置建设。加强对医疗救治、护理、心理等应急医疗处置预备队的日常培训演练。

6.强化应急测绘服务保障能力

针对上海超大城市应急管理的特点，提升天-空-地-海一体化全方位、全天候、准实时应对突发事件的专业高效应急测绘技术服务水平。结合各种应急场景的需求，推进应急管理专业数据的汇集，丰富应急基础数据的成果类型和提供方式，加强对重点区域的全要素实景模型、高精度数字高程模型、可量测实景影像等应急基础数据的获取和更新。加快应急测绘装备设施的智能化更新，加强无人机遥感、三维激光扫描、SAR技术、5G通信等高新技术和高端装备在应急测绘数据获取、灾中实时监测、灾后评估分析和修复重建中的应用。

（九）提升应急创新发展能力

聚焦应急科技研发、专业人才培育和交流合作拓展等，提升应急管理的创新发展水平。

1.提升应急科技发展水平

依托高校、科研院所及相关专业单位，针对超大城市安全运行、防灾减灾精细化管理要求，开展城市风险综合防控、安全生产、消防安全、自然灾害监测预警预报、重大风险与损失评估等关键技术和先进设备的研发工作，全面提升风险综合防控的科技支撑能力。加快布局空天地一体的侦测感知及预警技术和评价结合的多灾种数据研判技术在应急管理领域的应用。有序推进应急产业示范基地建设，制定安全应急产业引导扶持计划、科技成果和先进工具推广计划，积极引导企业集聚发展安全应急产业。完善政府购买应急服务指导目录，推动应急服务专业化、市场化和规模化。筹建应急产品检验检测中心、火灾实验室、应急安全科学联合研究机构。对在应急科学技术进步做出贡献的组织、个人，按照国家和本市相关规定予以表彰奖励。

2.培育应急管理专业人才

根据应急治理能力现代化建设的实际需要，结合应急管理重点领域、相关行业的实践特点，从综合性、专业性二个维度构建应急管理学科体系，探索“应急管理+专业领域+实践应用”的“三师型”师资培养模式，建设应急安全高技能人才培养基地，初步形成具有上海特色的跨校、跨应急专业学科集群。鼓励、扶持具备相应条件的教学、研究机构开展应急管理实验室建设，培养应急管理专门人才。将应急管理知识纳入干部教育培训内容，提升党政领导干部应对突发事件的决策能力。

3.加强应急管理交流合作

围绕应急管理中心工作，拓展国内外合作交流网络。建设“一带一路”自然灾害风险防治、应急救援、安全生产等国际合作交流平台，推动将应急管理纳入友好城市合作体系等国际合作体系，建立完善与相关国家、地区应急管理政策信息交流、人才培养、国际救援合作等工作机制，组织举办应急管理相关国际论坛和研讨会，组织开展涉外应急响应志愿者队伍培训，不断加强应急管理国际交流合作。充分吸收借鉴国内应急管理创新实践成果，持续深化长三角一体化应急管理区域合作，推动落实应急管理对口合作措施，推进应急管理交流展示“示范点”建设，支持企业深度参与应急管理创新合作，加强在沪外资企业安全生产和应急管理指导服务。

（十）提升基层应急治理能力

推进基层在城市安全文化培育、应急管理标准化、应急管理转型赋能等方面的能力建设，提升基层应急治理水平。

1.铸造新型上海城市安全文化

统筹推动应急安全综合性体验基地、应急消防科普教育体验场馆、安全教育体验馆、红十字生命健康安全体验教室建设，构建应急安全体验相关体系和平台，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭。充分利用“5·12防灾减灾日”“安全生产月”“119消防宣传月”等主题活动，重点做好公共安全科普知识和事故警示的宣传教育。采用“情景化体验”“以案说法”“公共安全教育开学第一课”等形式，提升社会宣传的针对性和有效性。加强应急管理新闻发言人团队能力建设，切实提升应急突发事件新闻发布能力。引导社会各方科学理性认识灾难和灾害事故，增强忧患意识、风险意识、安全意识和责任意识，全面提升社会公众自救、互救的能力。

2.加强基层应急管理标准化建设

综合实施国家安全发展示范城市、综合减灾示范社区创建工程，深入开展以有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练为主要内容的街镇、园区应急管理能力标准化建设；开展以有预案体系、有风险防控、有宣教演练、有避难场所物资储备、有社会力量参与为主要内容的基层应急资源建设；推动以有职责、有设施、有制度、有名录为主要内容的灾害预警传播功能配置标准落地街镇、居村；开展以有场地设施、有装备物资、有工作制度为主要内容的社区应急服务站标准化建设。

3.推进基层应急管理转型赋能

将应急工作融入基层网格化管理。充实街镇应急管理力量，建立以应急干部为主，协管员、保安、志愿者等其他力量为辅的应急综合治理队伍；提升基层应急队伍素质和能力，强化应急业务知识培训和装备保障。健全完善灾害事故信息搜集报告制度，完善基层事件发现报告机制和救灾自主响应机制。健全覆盖全市的灾害信息员队伍，强化灾害信息员分级培训。探索综合运用区块链、物联网、大数据分析等新技术，推动基层应急转型赋能，改变被动应急模式，全方位提高基层自主响应的应急能效，强化多层级应急救援动态监控和协调指挥功能。

4.规范综合减灾示范社区创建管理

深入创建全国综合减灾示范社区，探索构建市级安全发展和综合减灾示范社区创建机制。配套制定综合减灾示范社区创建办法，建立综合减灾示范社区创建动态管理机制，引领基层积极落实自然灾害防治责任。构建安全韧性社区标准规范，探索建立社区安全顾问制度，推动开展社区应急防灾技能提升实施项目，提升社区防范风险和综合减灾能力。统筹强化社区防灾减灾基础设施建设和应急救援物资储备能力，夯实全国综合减灾示范社区创建基础，与精神文明、安全发展等相关创建工作形成联动效应。

（十一）提升数字化应急管理能力

在感知网络全面覆盖、大数据全面支撑、应急场景拓展应用等方面，推进新一代信息技术与应急管理业务的有效融合。

1.推进风险隐患动态感知网络建设

整合安全生产、自然灾害、消防安全、建筑施工、交通运输、人员密集场所、城市综合体、城市生命线等行业领域的物联感知数据、业务数据以及视频监控数据，运用物联感知、卫星遥感、人工智能等技术手段，填补城市安全运行风险隐患的监测盲点，强化灾害事故现场实时感知信息采集，提升全领域、全方位、全时段安全态势感知能力，支撑多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别、智能预警和科学决策。

2.全面搭建应急管理大数据基座

推进跨部门、跨区域、跨层级数据互联互通和汇聚共享，强化多源数据深度治理与融合应用，形成城市运行基础数据、风险监测预警数据、安全生产基础信息、公共安全视频图像等集合构成的海量、动态、鲜活的应急管理大数据库，搭建应急管理大数据基座，提升全要素、全口径、全生命周期数据管理能力和实时共享服务能力，建成先进强大、自主可控、高度智能、反应灵敏的“应急大脑”。

3.强化多源数据多场景的智慧应用

围绕安全生产、防灾减灾、消防安全和应急救援业务实战需要，坚持数据驱动，聚焦服务实战，深化全业务、多场景、智慧化的服务应用开发，全面提升动态监测预警、应急通信保障、智能监管执法、科学指挥决策、高效资源调度、精准社会动员能力。加速静态分析向动态感知、事后应急向事前预防、单点防控向全局联防转变。

四、重点工程项目

（一）应急管理综合应用平台建设工程

综合应用大数据、云计算、物联网、人工智能等信息技术，建设立体化的感知网络和应急通信网络、协同联动的智能应用体系、安全可靠的运行保障体系和完整统一的标准规范体系，建成汇集监测预警、应急救援、决策支持、监督管理、政务管理等业务应用的综合性集成平台。依托“一网统管”平台，以提升安全生产综合监管效能、应急指挥救援联动协同、灾害事故监测预警能力为目标，重点建设城市生命线、大型商业综合体、危险化学品全链条安全管理、灾害事故应急处置、灾害风险一张图等场景化应用，推动更大范围、更深层次的跨部门、跨层级、跨行业协同共享，为实现城市安全态势全面感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行为人机协同全面数字赋能。

（二）危险化学品重大事故防控支撑基地建设工程

依托上海化工研究院，加强化学品危害识别与控制技术支撑，包括建设化学品危险性鉴定评估与处置实验室、化学品快速鉴别技术实验室、化学品电子标签技术实验室和粉尘爆炸控制实验室等。通过采用先进的技术、设备和管理模式，建设国内领先、国际先进的危险化学品安全实验与研发基地，完善危险化学品安全技术支撑体系，提升重大事故防范与控制、应急救援、事故调查与验证技术能力与装备水平。

（三）消防安全监管系统建设工程

推进“一网统管”消防二级平台、四级应用建设，持续扩大社会单位消防物联网覆盖面，推进建筑、消防设施、管理行为等数据一图显示的火灾防控数字化；推进“智慧消防”建设，打造分级分类、数据互通的智慧消防信息化系统，建立与共享政务数据库、行业数据库等信息共享机制；推进市、区、街镇三级消防管理系统建设，整合消防安全治理资源，强化火灾风险分析研判、监测预警、精准治理，实现消防安全远程监控、物联网监测、电气监控等。

（四）城运系统道路交通管理子系统工程

围绕“交通运行更有序、路权使用更高效、交通事故更少发、管理主体更轻松、交通规划更科学”的治理目标，依托系统实现对全市指挥交通的应用情况的动态评估，根据评估结果相应完善公安道路交通管理系统，实现“路网可计算、人车可测量”，有效提升城市交通智能化、精细化管理水平。

（五）上海自然灾害综合风险普查项目

开展地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林火灾等自然灾害类型的风险要素全面调查和重点隐患排查，查明城市综合减灾能力；全面调查掌握风险要素信息，包括主要灾害致灾调查与评估，承灾体调查与评估，历史灾害调查与评估；组织重点隐患排查；开展综合减灾资源（能力）调查；实施多尺度区域风险评估与制图；编制灾害风险区划图和综合防治区划图；开展空间信息制备和系统软件的建设部署。

（六）自然灾害综合监测预警信息化工程

建立自然灾害综合监测预警系统，形成灾害监测、预警信息的全覆盖，做到信息发布的精准投放、信息采集的实时感知。构建集态势感知、风险评估、分析预判、灾害预警、指挥调度等功能为一体的防灾减灾救灾技术支撑体系，强化自然灾害信息共享。通过基层社区自然灾害终端系统、城市社区灾害预警预报点位延伸应用功能，提高快速传递灾害预警和其他公共事件的传输效率；运用新兴技术拓展智慧型综合发布渠道，为政府决策部署、部门应急联动、社会公众防灾避灾提供重要支撑。

（七）城市防洪防涝能力提升建设工程

推进重大防洪（潮）工程建设，打造“海绵城市”。开展吴淞江工程（上海段）建设，为流域行洪提供通道；实施海塘达标改造，加强黄浦江河口建闸前期研究，巩固完善千里江堤，提高防御能力；完善城乡排水防涝体系，注重骨干河湖水系和排涝泵站建设，着力推进雨水系统新建和达标改造，加强水闸、排水设施的养护管理，持续开展积水点改造，消除排水系统空白，提高新城、新市镇易涝地区排水能力。

（八）森林防火综合监控能力提升项目

布设森林智能化监测探头及视频监控系统等设备，增强森林监测预警能力；完善林区消防蓄水池基础设施建设，并依据微型消防站建设标准，配置适合森林火灾扑救的设备，增强森林火灾扑救能力；加强森林防火道路建设，有效隔断林区，阻滞林火蔓延。

（九）交通气象监测站点网络建设工程

在高速公路、轨道交通、城市快速路及主要道路建设密度合理、要素齐全的交通气象监测网，研发基于视频图像的能见度等气象要素识别技术，补齐上海交通气象监测能力短板；建设黄浦江、长江入海口及洋山港区的大雾大风灾害性天气监测站网，针对黄浦江游览、崇明三岛岛际交通、江海联运与港口运营研发基于影响的预报预警技术，提升水上安全应急保障能力。

（十）上海防震减灾综合能力提升工程

新建或改扩建固定监测站，填补上海南部等薄弱区域的地震测震空白；优化上海地震监测站网系统、震情业务分析系统、监测信息服务系统，推进台站标准化、智能化、信息化的技术升级改造，提升地震信息的连续动态监测能力和处理能力。针对上海市地震构造、地震活动性、场地条件、城市建设与发展规划等背景特征，编制上海市新一代地震动参数区划图与地震灾害风险图，为上海市基础设施建设与城市建设精细规划提供量化抗震设防数据，并为地震应急提供实时强震动图与灾害风险评估图。

（十一）消防综合救援能效提升建设工程

融合市、区两级消防指挥平台，升级打造智能型指挥调度系统：建设灭火救援态势感知实战系统，统筹相关单位、专业救援力量和公益救援组织，整合人员方位、救援状态等关键信息；升级消防图传系统，丰富远程辅助指挥决策手段；融合开发智能决策调度、预警信息发布等功能模块。结合辖区灾害事故特点和实战需要，强化后勤装备与基地保障，根据消防救援站建设标准，配备消防救援站装备、车辆，构建“适应灾种、品种齐全、功能完备、高效集成”的现代化装备体系；增加训练基地建设布点，按需新建兼具多灾种救援和训练、战勤保障、工程机械、备勤住宿等两种或两种以上功能的复合型、集约型消防救援站。

（十二）应急物资综合保障能力提升项目

统筹区位、层级、行业等综合因素，建立“5＋8＋11＋N”应急物资储备布局体系：5大“市区联建”综合库、8大行业中心库、其他11个区级保障库和若干个物资保障点。聚焦应急物资统一管理难点，依托区块链、大数据、物联网等新技术提升应急物资保障能力和综合管理能效，形成统一指挥、分级管理、布局合理、规模适度、保障有力的储备布局。

（十三）突发事件预警发布系统建设工程

构建精准化、标准化、直通式、智能型的突发事件预警发布平台：建设与预警管理部门实现标准化对接的预警信息共享发布平台；建设智能化、可视化的预警产品加工制作平台；面向薄弱地区、重点地域建设直通式信息发布渠道；面向广大公众建设基于位置的精准化突发事件预警发布渠道；运用新兴技术拓展智能型发布渠道，为政府决策部署、部门应急联动、社会公众防灾避灾提供重要支撑。

（十四）海上搜救应急联动指挥系统建设工程

通过整合搜救成员单元现有通信资源、数据资源，建立集接警处置、指挥调度、辅助决策、应急资源管理、应急后评估、培训演练、综合会商等多功能一体化搜救应急联动指挥平台，满足海上搜救应急处置全过程业务需求，实现海上搜救统一指挥、协调联动、信息共享、资源综合调度。

（十五）空中综合救援网络体系建设工程

充分整合利用现有的航空资源，合理规划布局停机坪，采用政府购买服务等方式增强救援直升机服务能力，补充用于灭火、搜救、伤员转运等救援任务的救援设备配备，为直升机配备医用担架、除颤监护仪、人工呼吸机、输液泵、吸痰机等医疗救援设备，配合上海航空医疗救援中心，构建网格化的立体航空医疗救助体系，提高航空救援的社会普及度。

（十六）危险化学品安全生产应急救援上海基地建设工程

以上海石化应急救援中心及应急救援队伍为建设主体，建设危险化学品安全生产应急救援上海基地建设工程。加强应急装备物资储备、应急预案演练、应急救援培训、应急队伍训练。建设一支能够满足上海危险化学品领域未来发展需要、有力承担危险化学品事故应急救援的中坚力量，救援能力覆盖杭州湾北岸化工产业经济带，辐射上海及周边苏州、无锡、南通、嘉兴、湖州等城市。

（十七）长三角国际应急减灾和救援博览会项目

上海、江苏、浙江、安徽三省一市共同举办长三角国际应急减灾和救援博览会，促进长三角地区应急管理事业协同发展和国内外交流合作，提升救援和防灾减灾能力，营造全社会关心应急、支持应急、参与应急的浓厚氛围。采取线下实体展览和云上展览相结合的展示方式，放大长三角国际应急减灾和救援博览会溢出效应，推动应急管理模式创新，支持应急产业发展和社会应急知识普及。

（十八）应急管理人才培养和学科建设项目

推动应急管理人才培养和学科建设，建设应急管理学院和国家级应急管理重点实验室，开展应急管理专业人才培养。推动创办应急安全科技教育体验基地、应急安全科教创新实验区和产学研一体化平台，共建应急技术研发（决策）咨询平台，加强产教融合与产学研深度合作，初步形成应急管理学科及产业应用架构。着眼服务国家长三角一体化发展战略，不断完善对外人才培养和学科建设合作交流机制。

（十九）防护物资检验检测中心建设工程

加强应急防护物资检验检测能力。建设完善防护装备呼吸检测平台，提高口罩等呼吸类防疫物资的检测能力和检测效率；建设防护服检测平台，为应急救援人员防护、危险化学品安全避险、特殊工种保护等领域提供技术支撑；建设国内领先的护听器检测平台，提升护听器产品质量监管能力；建设防护装备演示、体验、培训一体化基地，提升全民安全意识和应急防范技能。

五、保障措施

（一）加强组织领导，增强统筹协调

应急管理规划实施是涉及面广、系统性强、协调性高的一项系统性工程，要坚持党对应急管理工作的全面领导，增强风险防控的思想敏锐性、工作前瞻性。市、区政府和各有关部门、单位要高度重视，充分发挥规划的引领作用，细化横向纵向事权和职责划分，切实履行属地责任，加强行业部门规划与应急管理规划实施的衔接，完善相应配套的政策措施，为应急管理规划实施提供支撑和保障。

（二）加强综合管理，完善投入机制

完善“政府投入、分级分工负责”的应急管理规划实施经费保障机制，建立健全政府、企业、社会相结合的应急管理体系建设的投入机制。深化细化安全生产、防灾减灾、消防安全、应急救援等方面专项规划，做好应急管理规划落地落实支撑工作。强化宣传引导，营造规划实施的良好氛围，动员全社会广泛参与应急管理事业建设，促进全市应急管理工作持续健康发展。

（三）强化监督考核，健全问责机制

各级政府和各有关部门、单位要坚持将应急管理与经济社会发展同步推进落实，建立督导、考核以及履职尽责、监督问责机制。要把应急管理工作纳入领导班子绩效考核和领导干部考核，围绕重点工作任务统筹研究考核指标，建立科学的考核评价机制。要结合年度工作安排，分解落实规划目标与任务，优化整合各类资源，研究制定规划实施工作方案，加强应急管理政策落实、重大项目建设、资金物资使用等审计监督，确保各项任务落地。