《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》解读

    为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强平台经济领域反垄断监管，完善监管规则，引导平台经济领域经营者依法合规经营，促进平台经济规范有序创新健康发展，在总结我国执法实践经验和借鉴其他国家（地区）做法的基础上，根据《反垄断法》等有关法律规定，国务院反垄断委员会（以下简称委员会）制定出台《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）。

 

    一、起草背景

 

    近年来，我国平台经济迅速发展，新业态、新模式层出不穷，对推动经济高质量发展、满足人民日益增长的美好生活需要发挥了重要作用。但与此同时，关于平台经济领域经营者要求商家“二选一”、大数据杀熟、未依法申报实施经营者集中等涉嫌垄断问题的反映和举报日益增加。这些行为损害了市场公平竞争和消费者合法权益，不利于充分激发全社会创新创造活力、促进平台经济创新发展、构筑经济社会发展新优势和新动能。习近平总书记强调，以良法善治保障新业态新模式健康发展。2020年12月11日召开的中央政治局会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张。12月16日召开的中央经济工作会议将强化反垄断和防止资本无序扩张作为2021年经济工作中的八项重点任务之一，要求健全数字规则，完善平台企业垄断认定等方面的法律规范，加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断行为。

 

    我国《反垄断法》的基本制度、规制原则和分析框架适用于平台经济领域经营者。但由于平台经济商业模式和竞争生态复杂，涉及范围广，专业性强，有必要在与现行法律、法规、规章和指南做好衔接的基础上，结合平台经济的发展状况、经营特点和运行规律，制定《指南》，进一步明确平台经济领域反垄断执法原则，有针对性地细化分析思路，为平台经济领域经营者依法合规经营提供更加明确的指引，增强执法针对性，提升监管科学性，促进平台经济规范有序创新健康发展。

 

    二、起草过程

 

    根据委员会工作部署，委员会办公室坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照依法立法、科学立法、民主立法、开门立法的要求，充分考虑我国经济发展的阶段和水平，以保护市场公平竞争为出发点，以完善反垄断监管规则和提升反垄断监管效能为落脚点，将总结国内执法实践与借鉴国际经验相结合，将广泛征求意见与合理采纳意见相协调，主要开展了以下工作：

 

    （一）扎实开展课题研究。委员会办公室组织开展平台经济行业竞争状况评估，对平台经济理论和实践的前沿重点问题开展了较为全面的研究，提出《指南（专家建议稿）》，为《指南》制定提供理论支撑。

 

    （二）深入进行调查研究。委员会办公室多次开展对平台经济领域经营者的实地调研，深入了解行业发展规律和特点。在《指南》初稿起草完成后，召开专题座谈会，分别听取平台经营者、平台内经营者等市场主体意见，切实增强《指南》的科学性、有效性和针对性。

 

    （三）充分借鉴国际经验。密切跟踪欧美等反垄断执法机构加强平台经济监管的研究报告和执法动态，及时梳理总结成熟市场经济国家的经验做法，准确把握国际竞争规则发展趋势和特点，为制定《指南》提供有益借鉴。

 

    （四）广泛吸纳各方意见。2020年11月10日，在国家市场监督管理总局官网上将《指南》面向社会公开征求意见，并广泛征求政府部门、有关市场主体和专家学者意见，凝聚多方共识，确保制度设计的科学性和前瞻性。

 

    2021年1月，经国务院反垄断委员会全体会议审议通过，《指南》正式印发。

 

    三、指南主要特点

 

    《指南》立足我国平台经济领域发展现状和特点，深入总结《反垄断法》实施以来的执法经验，充分借鉴欧美发达国家平台经济领域竞争规则的成熟做法，以理论研究和实证调研为支撑，着力构建符合高质量发展要求的平台经济领域反垄断监管规则。具体来说，指南主要有以下特点：

 

    （一）支持创新发展。将保护市场公平竞争、促进平台经济领域创新发展作为制定《指南》的出发点和立足点，着力降低市场进入壁垒，营造开放包容的发展环境，充分激发市场主体创新活力和发展动力，提高我国平台经济的整体国际竞争力。

 

    （二）突出问题导向。针对各方面反映较为突出的平台经济领域竞争问题，明确反垄断监管的基本原则、具体思路和有效方式，探索构建符合平台经济发展规律和特点的反垄断执法规则，回应社会关切，保护市场公平竞争，维护消费者合法权益。

 

    （三）注重把握规律。充分考虑互联网平台经济动态性、系统性和复杂性等特点，深刻把握平台经济发展规律和反垄断监管规律，科学构建反垄断监管规则，强化竞争分析和法律论证，提高反垄断执法的专业化、规范化水平，为平台经济发展营造针对性和可预期性强、透明度高的法律制度环境。

 

    （四）坚持广采众长。充分借鉴欧美等平台经济发达国家的实践做法和有益经验，深入把握平台经济领域国际前瞻性趋势，广泛听取中央和地方有关部门、企业和专家学者意见建议，着力构建与我国平台经济发展阶段和特点相适应、与国际规则相对接的高水平竞争规则。

 

    四、主要内容

 

    《指南》以《反垄断法》为依据，强调平台经济领域的垄断行为应当适用《反垄断法》及有关配套法规、规章、指南等，释放互联网平台不是反垄断法外之地的明确信号。《指南》与《反垄断法》的结构高度契合，由总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等六章组成，共24条，对涉及平台经济领域的《反垄断法》适用问题作出了较为细化的规定，主要包括五个方面内容：

 

    （一）总则。一是明确指南的目的和依据，突出促进平台经济规范有序创新健康发展的宗旨，同时界定《指南》涉及的相关基础概念。二是提出反垄断执法机构对平台经济开展反垄断监管应当坚持保护市场公平竞争、依法科学高效监管、激发创新创造活力、维护各方合法利益的原则。三是考虑到平台经济的复杂性，对相关商品市场、相关地域市场界定作了详细的阐释，强调相关市场界定在各类案件中的作用，同时坚持应当进行个案分析。

 

    （二）垄断协议。一是分析了垄断协议的执法思路，明确垄断协议的形式，特别是对其他协同行为作出了具体的解释。二是结合平台经济特点，对经营者达成或者实施垄断协议的具体方式、执法考量因素等作出说明，明确了经营者可能利用技术手段、数据、算法、平台规则等方式达成横向垄断或者纵向垄断协议，阐述了相关案件的分析思路。三是对轴辐协议的原理进行了说明，提出了该类协议适用《反垄断法》的分析思路。四是对认定经营者通过数据、算法、平台规则等方式实施协同行为和宽大制度等作了细化规定。

 

    （三）滥用市场支配地位。《指南》重点关注平台经济领域经营者市场支配地位的认定和平台经济领域常见的滥用市场支配地位行为。一是阐述了滥用市场支配地位行为反垄断执法的通常做法，分析时需要体现《反垄断法》框架体系。二是详细列举了认定或者推定经营者具有市场支配地位的考量因素，包括经营者的市场份额、相关市场竞争状况、经营者控制市场的能力、经营者的财力和技术条件、其他经营者的依赖程度、市场进入难易程度等。三是逐一细化滥用市场支配地位行为表现形式，如不公平价格行为、低于成本销售、拒绝交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易条件、差别待遇等，有针对性地回应“二选一”、数据垄断、大数据杀熟等社会广泛关注的热点问题，增强法律制度的可操作性和可预期性，促进平台经济领域各类市场主体依法合规经营。

 

    （四）经营者集中。《指南》主要对平台经济领域经营者集中的特殊性进行了深入阐述。一是在申报标准方面，根据行业惯例、收费方式、商业模式、平台经营者的不同作用，对不同类型的平台经营者营业额的计算方式予以区分，提高经营者判断交易是否达标的准确性。同时，明确协议控制架构的经营者集中属于反垄断审查范围。二是明确了国务院反垄断执法机构高度关注的涉及平台经济领域经营者集中类型，特别强调上述经营者集中即使未达到申报标准，但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构将依法调查处理。三是对涉及平台经济的经营者集中进行反垄断审查时，要以《反垄断法》第二十七条规定为基础，并充分考虑平台经济的特点，在判断市场份额、市场控制力、集中对市场进入的影响等方面，具体考量因素与传统行业有所区别。四是明确对附加限制性条件的经营者集中，可以附加剥离资产等结构性条件，也可以附加开放网络、数据或者平台等行为性条件，或者附加结构性条件和行为性条件相结合的综合性条件。

 

    （五）滥用行政权力排除、限制竞争。《指南》主要细化了平台经济领域涉及限定交易、妨碍商品自由流通、招标采购限制、投资或者设立分支机构限制、强制经营者从事垄断行为、制定含有排除、限制竞争内容的规定等滥用行政权力排除、限制竞争的表现形式，要求对制定涉及平台经济领域市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施等应当进行公平竞争审查，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

 

    《指南》的发布，为加强平台经济领域反垄断监管提供了科学有效、针对性强的制度规则，有助于反垄断执法机构统一执法标准、提高执法透明度，有利于平台经营者、平台内经营者等各类市场主体深化对《反垄断法》的理解和认识，有效预防和降低法律风险，共同营造公平竞争的市场环境。下一步，国家市场监督管理总局将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入把握平台经济发展规律和特点，强化平台经济反垄断监管，不断健全平台经济监管规则，严格规范公正文明执法，保护市场公平竞争，维护消费者合法权益，促进我国平台经济健康发展。