健全反垄断审查制度 推动经济高质量发展——《经营者集中审查暂行规定》解读

    为贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会要求，巩固机构改革成果，构建更加科学系统完备的经营者集中审查法律体系，市场监管总局在总结执法经验、整合完善现有规章制度的基础上，制定出台《经营者集中审查暂行规定》（以下简称《规定》）。《规定》是经营者集中反垄断审查制度健全完善的重要里程碑，为保护市场公平竞争，营造宽松便捷的市场准入环境和有利于经济高质量发展的竞争环境，提供了坚实的法治保障。

 

    一、起草背景

 

    经营者集中反垄断审查制度是《反垄断法》的重要组成部分。《反垄断法》实施以来，经营者集中审查制度不断完善，国务院制定了《关于经营者集中申报标准的规定》1部行政法规，反垄断执法机构制定了《经营者集中申报办法》《经营者集中审查办法》《金融业经营者集中申报营业额计算办法》《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》等5部部门规章、《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》等8件规范性文件、《经营者集中案件审查工作规则》等10件内部工作规则和28件专用文书，形成了较为完备的法律规则体系。经营者集中反垄断审查工作取得明显成效，“十三五”时期，收到经营者集中申报2159件（总局成立以来1380件），审结2023件（总局成立以来1282件），附加限制性条件批准22件（总局成立以来13件）；查处违法实施经营者集中案件53件（总局成立以来41件），贯彻新发展理念，有力保护了市场公平竞争，助力企业优化重组和经济转型升级，维护了消费者利益和社会公共利益，促进了社会主义市场经济健康发展。

 

    党的十九届四中全会明确提出健全反垄断审查制度。现行经营者集中反垄断审查法律规定较为分散，部分条款不能适应当前工作需要，有的需要与总局相关规定加强衔接，有必要在总结执法经验、梳理整合现有规章制度的基础上，制定《规定》，构建更加科学系统完备的制度框架，为加强和改进经营者集中反垄断审查提供法治保障。

 

    二、指导思想和起草原则

 

    市场监管总局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党和国家机构改革精神，全面落实党的十九大提出的“打破行政性垄断，防止市场垄断”和十九届四中全会健全反垄断审查制度的战略部署，围绕建设高标准市场体系和推动经济高质量发展要求，着力健全反垄断审查制度，提升执法的专业化规范化法治化水平，实现反垄断工作优化协同高效，推动构建统一开放、竞争有序的市场体系。在《规定》起草过程中，市场监管总局坚持“服务发展、统一规范、问题导向、开门立法”的十六字方针。

 

    （一）坚持服务发展。深入落实国务院“放管服”改革要求，服务市场监管工作大局，进一步优化和规范经营者集中反垄断审查制度。增加委托地方执法条款，优化审查程序，便利经营者申报、提高审查效率，大幅压缩调查时间，增强经营者集中反垄断执法透明度和可预期性，降低企业制度性交易成本，服务经济高质量发展。

 

    （二）坚持统一规范。原经营者集中反垄断审查法律规定较为分散，涉及4部部门规章和2部规范性文件，且部分条款不能适应工作需要。起草工作全面贯彻落实党和国家机构改革精神，整合现有分散的规章和规范性文件，统一审查规则和标准，为执法机构依法行政提供清晰指引。加强与市场监管相关规定衔接，增强改革的系统性、整体性、协同性，提升市场监管的整体效能。

 

    （三）坚持问题导向。《反垄断法》实施十二年来，反垄断执法机构在经营者集中审查方面积累了较为丰富的执法经验，对一些疑难问题形成了符合中国市场环境特点、适应经济发展需要的思路和做法。《规定》注重总结执法经验，对执法实践中反映的问题作出针对性回应和解决，进一步明确审查的标准和尺度，澄清疑问、统一认识，增强法律制度的科学性和可操作性，回应社会期待。

 

    （四）坚持开门立法。认真听取政府部门、行业协会、市场主体、专家学者和中外律所等各方意见，充分保障相关方知情权、参与权、表达权和监督权，汇集各方智慧，切实提高立法质量。研究借鉴成熟市场经济国家经验，通过国际合作和专题研究，吸收经营者集中反垄断审查的理论研究最新成果，确保制度设计的科学性和前瞻性。

 

    三、起草过程和制度设计

 

    2019年10月，市场监管总局启动《规定》起草工作。在整合商务部《经营者集中申报办法》《经营者集中审查办法》《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》4部部门规章及《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》2部规范性文件的基础上，形成《规定》征求意见稿，于2020年1月7日至2月7日在中国法制信息网和市场监管总局官网征求社会公众意见，同时书面征求国务院反垄断委员会成员单位、总局各司局、各省级市场监管部门意见。2020年2月至6月，市场监管总局对相关部门、行业协会、国内外企业、机构、律师事务所及个人提交的意见反馈进行逐条深入研究论证，对《规定》草案反复修改完善，形成了《规定》并经批准颁布实施。

 

    《规定》着眼于规范经营者集中反垄断审查执法、促进市场主体依法合规经营进行制度设计。《规定》共六十五条，既总结执法经验，又注重解决现实问题，主要围绕五方面内容进行制度设计：

 

    （一）增强制度系统性。《规定》整合了原有部门规章和规范性文件内容，梳理了经营者集中反垄断审查的实体和程序规定，内容涵盖经营者集中申报、审查、限制性条件的监督和实施、违法实施经营者集中调查全流程，整合各流程共性内容，统一执法标准和程序，增加总则、法律责任和附则三章，建立了系统完备的经营者集中审查制度，有利于进一步完善反垄断立法体系，也为市场主体依法开展经营者集中提供更多便利。

 

    （二）强调执法统一性。在现行反垄断法律框架下，经营者集中审查为中央事权，由市场监管总局负责统一执法。2018年机构改革以来，市场监管总局已就垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争三类行为处理建立普遍授权的调查机制，形成国家和省两级执法机制，对提高反垄断执法效能，维护市场公平竞争发挥了重要作用。《规定》明确市场监管总局可以委托省级市场监管部门实施经营者集中审查，为今后在有条件的地区开展委托执法试点提供法律依据，有利于充分调动地方积极性，发挥地方力量共同做好反垄断工作，促进反垄断执法机构纵向深度融合。

 

    （三）提高法律确定性。《规定》适应实践需要，总结执法经验，进一步明确经营者集中审查制度中的实体性判断标准，包括控制权判断因素、营业额计算标准、简易案件适用情形、评估经营者集中竞争影响和附加限制性条件承诺方案的考虑因素、买方先行等特殊制度的适用情形、义务人履行义务的总体要求、受托人的资格要求、剥离买方要求、剥离完成前义务人的相关义务、受托人职责、违法实施经营者集中的主要情形等，增强了法律的可操作性，既有利于执法机构在执法中把握尺度，也有利于市场主体开展合规工作。

 

    （四）提升程序规范性。《规定》对经营者集中审查中的执法程序作了优化和细化，进一步增强执法透明度，提高执法效能，也为经营者提供更加清晰的指引，包括增加申报指导条款；明确审查过程中补充文件、资料的义务，受托人的选任程序，剥离时限和程序，限制性条件的变更和解除程序；大幅缩短调查违法实施经营者集中时间，细化违法实施经营者集中的调查程序要求；明确剥离业务达到申报标准的应作为一项新的集中进行申报；理顺剥离买方评估与集中申报的关系；对未达申报标准经营者集中调查程序作了原则性规定等。

 

    （五）强化制度威慑性。《规定》以《反垄断法》《行政许可法》《行政处罚法》等法律为依据，专章规定经营者集中申报、审查、附条件监督执行和违法实施集中调查处理等程序中涉及的法律责任相关内容，在规章有权规定的法律责任范围内增加对个别行为的行政处罚，强化法律约束，增强法律威慑效果。主要包括规定申报人隐瞒情况、提供虚假材料的法律责任；对未按要求履行职责的受托人增加处以罚款的法律责任；增加剥离业务买方的法律责任等。

 

    四、主要修订内容

 

    总体看，相较于《经营者集中申报办法》等4部部门规章和2部规范性文件的有关内容，《规定》的主要变化有十个方面：

 

    （一）强调平等对待所有经营者。

 

    随着我国反垄断执法力度的加大，尤其是一些外国企业成为反垄断调查和处罚的对象，国际上出现了一种声音，质疑中国反垄断执法是专门对付外国企业的，即存在所谓的“选择性执法”和通过反垄断来实现贸易保护和投资保护的问题。与其他两部反垄断部门规章相同，《规定》在总则第五条明确，“市场监管总局开展经营者集中反垄断审查工作时，应当平等对待所有经营者”。这一规定既是依法行政的必然要求，也重申和体现了对待内资和外资、国有与民营、大公司与中小企业一视同仁的执法原则，有利于消除外界误解，增进执法机构与各方互信，完善各类市场主体公平竞争的法治环境。

 

    （二）委托开展经营者集中审查。

 

    依照《反垄断法》规定，经营者集中审查属于中央事权，由市场监管总局负责执法工作，不能像《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位暂行规定》一样授权地方市场监管部门实施经营者集中审查。近年来，经营者集中申报案件数量逐年增加，2019年审结案件465件，较2015年增长40%，中央层面执法机构人员和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政许可法》的规定，《规定》明确市场监管总局根据工作需要，可以委托省、自治区、直辖市市场监管部门实施经营者集中审查，充分调动地方力量共同做好经营者集中审查工作，进一步形成工作合力，提高审查效率。委托实施审查，被委托的行政机关应以市场监管总局的名义实施审查并作出审查决定，市场监管总局对被委托机关的行为进行监督和指导，相关法律责任由市场监管总局承担。《规定》出台后，总局将在部分有条件的地区开展先行先试，进一步优化经营者集中审查执法机制。

 

    （三）明确审查实体性判断标准。

 

    《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构审结经营者集中案件超过3000件，其中禁止2件，附加限制性条件批准48件，积累了较为丰富的经验，就审查中的一些重点问题形成了较为清晰的思路。为提高经营者集中审查的规范性和科学性，并提供更加清晰的指引，《规定》明确和细化了经营者集中申报、审查和调查中涉及的实体性判断标准：

 

    一是明确控制权的判断因素。控制权是经营者集中审查制度的核心概念之一。根据《反垄断法》第二十条，经营者是否取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定影响（以下统称为控制权）是判断一项交易是否构成经营者集中的标准。《反垄断法》中的控制权与公司法或者证券法所称的控制在内涵和外延上均有所不同，是指经营者对其他经营者的生产经营活动或者重大经营决策具有或者可能具有决定性影响的权利或者状态，包括直接和间接、单独和共同、积极和消极的控制权，也包括控制的权利和事实状态。实践中，控制权的情形和形式复杂多样。《规定》在梳理法律制度、总结执法经验的基础上，列举了判断控制权应当考虑的因素，包括交易目的及计划、交易前后股权结构及变化、股东大会和董事会表决事项及表决机制、高级管理人员任免机制、股东和董事间是否存在一致行动等特殊关系、经营者之间是否存在重大商业关系或合作协议等。在判断经营者之间是否存在控制关系时，需要根据实际情况，对上述因素进行综合分析和考虑。

 

    二是明确评估竞争影响的考虑因素。《反垄断法》第二十七条规定了审查经营者集中应当考虑的六项因素。《规定》在《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》基础上，总结经营者集中审查实践经验，明确了经营者集中竞争损害的分析思路，并对《反垄断法》规定的六项考虑因素逐一进行细化。在竞争损害的分析思路方面，《规定》第二十五条体现了经营者集中竞争损害理论中的单边效应和协调效应，即：经营者是否通过集中单独或共同排除、限制相关市场竞争，评估相应的单边效应和协调效应时，需要考虑参与集中经营者排除、限制竞争的能力、动机和可能性。涉及上下游或关联市场等两个以上相关市场时，单边效应和协调效应具体表现为经营者利用在一个或者多个市场的控制力，排除、限制其他市场的竞争。在审查经营者集中考虑因素方面，《规定》第二十六条至第三十条对市场控制力、市场集中度、市场进入、技术进步、消费者福利、国民经济发展等考虑因素逐项细化，为评估经营者集中竞争影响提供了更加规范、清晰的指引。需要明确的是，第二十六条至第三十条各条中详细列举了可以用于评估的具体内容，但在审查实践中并不是必须评估每条中的所有内容，而是需要根据个案实际情况确定。

 

    三是细化营业额计算标准。我国采用经营者集中事前申报制度。经营者营业额的计算关系到一项集中是否需要在事前强制申报，以及未申报是否需要承担相应的法律责任，是经营者集中审查制度的重要内容。我们在总结执法经验、借鉴欧盟等其他司法辖区规定、吸收总局相关司局及公众意见的基础上，对营业额的计算方式进行了整合和优化，进一步明确经营者营业额应当包含申报时与经营者有控制关系的所有经营者。同时，金融业经营者营业额的计算，按照《金融业经营者集中申报营业额计算办法》执行。

 

    （四）完善审查程序性规定。

 

    一是明确申报义务人范围。申报义务人的范围关系到经营者是否需要因未依法申报承担相应的法律责任。现行制度中虽然有申报义务人概念，但未对申报义务人的具体范围作明确规定。为进一步厘清概念、明确权责，《规定》明确申报义务人范围，即通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为申报义务人；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为申报义务人。一项集中有多个申报义务人的，可以委托一个申报义务人申报，但是被委托的申报义务人未申报的，其他申报义务人不能免除申报义务。

 

    二是明确简易案件适用情形。《反垄断法》实施以来审结的经营者集中案件中，简易案件的数量约占80%。为进一步提高经营者集中反垄断审查效率，减轻申报人经营者集中申报负担，《规定》在总结简易案件申报和审查实践的基础上，完善了经营者集中简易案件的适用情形，进一步明晰了简易案件适用及除外情形，为申报人提供更加明确的指导。例如：《规定》第十七条第（一）项将横向、纵向、混合集中情形下的市场份额标准归入同一项，明确适用简易案件程序须同时满足3种市场份额情形；第十八条第（一）项增加了“市场份额之和大于百分之十五”的限定条件，明确共同控制变单独控制的横向集中须同时满足横向集中的市场份额标准，否则不视为简易案件。需要说明的是，《规定》生效后，《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》仍然有效，申报人可以继续根据该指导意见提交申报文件、资料，履行有关申报义务。

 

    三是完善限制性条件监督执行的流程。《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》共7章32条，内容较为繁杂。《规定》对相关内容进行了整合与简化，对履行义务的总体性要求及监督执行方式、受托人选任程序及要求、剥离时限及买方要求、受托人职责、限制性条件变更和解除等进行了重新梳理和整合，进一步简化语言表述，增强规定的逻辑性和可操作性。

 

    四是进一步明确剥离和集中申报程序的衔接。《规定》第四十一条规定，在限制性条件的执行过程中，剥离买方和相关协议均应事先获得市场监管总局批准。同时，买方购买剥离业务也可能达到申报标准，需要依法进行经营者集中申报。尽管限制性条件监督执行和经营者集中审查的执法机构都是市场监管总局，但上述两个程序审核内容不同，相互独立，不能相互替代。《规定》第四十二条进一步明确剥离业务达到申报标准的，应作为一项新的集中进行申报，理顺剥离买方评估与集中申报的关系，并确保剥离不会带来新的竞争问题。

 

    （五）完善变更或解除限制性条件的规定。

 

    对于附加限制性条件案件而言，条件的期限和解除方式直接影响义务人实际履行义务的时间以及限制性条件到期后义务人的经营和业务安排等，是限制性条件的关键部分，也是义务人和执法机构磋商的重点。《规定》第四十六条明确了审查决定应规定附加限制性条件的期限，并对解除限制性条件的四类情形分别作出规定，有利于进一步规范执法和指引经营者守法。

 

    四类解除情形在对义务人的要求、解除程序、审查重点等方面有所不同。期限届满自动解除和义务履行完成自动解除需经市场监管总局核查确认，相关期限还可能因义务人存在违反审查决定情形延长。对于期限届满评估解除和决定生效期间变更或解除，市场监管总局需进行评估并决定是否解除。评估期间，义务人仍需履行相关限制性条件。在评估中，市场监管总局主要考虑集中交易方是否发生重大变化、相关市场竞争状况是否发生了实质性变化、实施限制性条件是否无必要或不可能等因素。市场监管总局决定解除限制性条件的，应当及时向社会公布。《规定》对相关内容予以明确，进一步提高了程序透明度和义务人可预期性。

 

    （六）规范受托人工作制度。

 

    《规定》在梳理整合原有规定并总结执法实践经验的基础上，建立了较为完善的受托人工作制度。

 

    一是规范受托人选任。《规定》要求在审查决定中明确，相关限制性条件由总局自行监督还是通过受托人监督，进一步增强了法律的确定性和执法透明度。附加限制性条件的监督执行需要多个行业的综合知识以及大量时间人力的持续投入。由于执法资源有限，通过委任具备专业能力的受托人作为执法机构的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以确保审查决定得到全面落实。实践中，通过受托人对义务人进行监督，是附加限制性条件案件最主要的监督执行方式。截至2020年8月，市场监管总局附加限制性条件批准的48起案件中有40起委任了受托人。

 

    二是提高受托人标准。将受托人过往履职情况作为评估其是否符合要求的考虑因素之一，曾因监督不力、不履行监督职责等受到处罚的，将在五年内丧失受托人提名资格。市场监管总局从独立性、能力及资质、过往监督表现等方面评估确定受托人，以实现最优的监督效果。

 

    三是明确受托人义务。受托人应当勤勉、尽职地履行职责。监督受托人负责监督义务人履行义务、评估买方人选和出售协议、监督出售协议的执行、协调剥离义务人与潜在买方就剥离事项产生的争议等，并定期向市场监管总局提交监督报告；未经市场监管总局同意，监督受托人不得披露其在履行职责过程中向市场监管总局提交的各种报告及相关信息。剥离受托人有权以无底价方式出售剥离业务，负责为剥离业务找到买方并达成出售协议。

 

    （七）明确违法实施集中的主要情形。

 

    《反垄断法》第二十一条规定了未申报不得实施集中的情形，第四十八条统一规定了违法实施集中的法律责任，《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》也有相应规定。但从字面含义看，“未依法申报”的表述无法涵盖所有违法实施集中情形。实践中，违法实施经营者集中案件包括多种情形，例如，经营者申报后未经批准实施的，如新希望投资集团有限公司收购兴源环境科技股份有限公司股权案；商谈期间实施的，如复星医药收购二叶制药案；违反审查决定的，如西部数据违反公告义务行为等。同时，对于违反审查决定案件，《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》仅规定了法律责任，未明确具体调查程序。《规定》对违法实施集中的主要类型进行列举，首次在立法上明确违法实施经营者集中主要包括未依法申报、申报后未经批准实施以及违反审查决定三种情形，不仅能够规范立法表述，避免争议，同时明确了对违法实施集中案件进行调查的法律依据，统一执法程序，有利于进一步完善法律规定，增强规范性和指导性。

 

    （八）大幅压缩违法实施集中调查时间。

 

    近年来，市场监管总局不断加大违法实施集中查处力度，进一步提升执法效率。2019年，对18起违法实施集中案件23家企业作出处罚决定，同比增长20%，占《反垄断法》实施以来违法实施集中处罚案件总数的35%；合计处罚金额725万元人民币，同比增长24%，案件的平均调查时间同比缩短8%，案件材料审核效率、调查程序和处罚程序衔接、与相关方沟通等方面明显优化。随着竞争倡导的深入开展和经营者集中的积极执法，市场主体和社会公众的竞争法律意识不断提高，经营者合规经营意识显著增强。2018年以来查处的违法实施集中案件中，22起案件系经营者主动报告涉嫌违法行为，占比高达55%。《规定》将调查违法实施经营者集中案件的初步调查时间从60日减少为30日，进一步调查时间从180日减少为120日，大幅压缩调查时间，将进一步提高案件调查效率，增加经营者对交易的可预期性，降低交易成本，减少法律风险，更好地服务经济高质量发展。

 

    （九）强化法律责任。

 

    一是规定申报人隐瞒情况、提供虚假材料的法律责任。在当前的执法实践中，经营者集中申报材料质量参差不齐，执法人员往往需要花费大量时间和精力与申报人进行沟通，核实数据。为提高申报材料水平和审查质量，节约执法资源，《规定》规定申报人应当对申报文件、资料的真实性负责，同时明确申报人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，市场监管总局对经营者集中申报不予立案或者撤销立案，并可以依照《反垄断法》第五十二条的规定予以处罚。

 

    二是增加受托人法律责任。受托人承担的监督工作专业性强，复杂程度高，对限制性条件的监督执行具有非常重要的作用。一方面，受托人的监督情况是反垄断执法机构判断义务人是否按照审查决定要求履行义务的依据；另一方面，受托人由义务人支付报酬，其监督工作需要得到义务人的配合，也会对义务人生产经营活动产生较大影响。因此，受托人是否勤勉尽职地开展监督工作，提供的信息是否真实、准确、全面，将直接影响限制性条件的有效执行。对于违反义务的受托人，原规章仅规定了责令改正的法律责任，市场监管总局在管理受托人过程中面临威慑不足的问题。《规定》增加对受托人的罚款，并规定受到处罚后5年内不得担任受托人，有利于进一步严肃受托人履职要求，维护审查决定权威，充分保障监督执行效果。

 

    三是增加剥离业务买方的法律责任。剥离业务买方虽然不是审查决定的义务人，但剥离的完成离不开买方的积极配合。在买方适格性审查、签订出售协议、剥离转移等阶段，不仅剥离义务人应承担相应法律义务，买方也需要积极配合，才能确保剥离及时有效完成。此前，《反垄断法》及相关配套规定均未对剥离买方的法律责任加以规定，无法对剥离业务买方加以约束。《规定》明确剥离业务买方未按规定履行义务，影响限制性条件实施的，由市场监管总局责令改正，并可以处三万元以下的罚款，有利于确保剥离按期完成。

 

    （十）明确未达申报标准经营者集中的调查程序。

 

    《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第四条规定，经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，应当依法进行调查。该条赋予反垄断执法机构调查未达申报标准经营者集中的职责，但未对调查程序、调查时限、法律责任等作出明确规定，可操作性不强，无法满足调查工作需要。由于我国采用营业额作为申报标准，一些经营者因商业模式、前期投入、发展阶段等因素导致营业额不高，但其参与的经营者集中对市场竞争可能产生较大影响，需要对集中进行审慎的竞争评估。该条作为经营者集中事前强制申报制度的补充，一方面将未达申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中纳入执法机构管辖范围；另一方面也对执法机构的自由裁量权加以约束，规定仅在“按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果”的情况下，反垄断执法机构才将对其进行调查。为有效落实行政法规的规定，《规定》明确，对未达申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，依照本规定收集事实和证据，并进行调查，增强了法律规定的可操作性，进一步完善了经营者集中审查法律制度，有利于维护市场公平竞争秩序，保护消费者利益和社会公共利益。

 

    五、衔接与发展

 

    经营者集中审查既是反垄断执法的组成部分，也是市场监管执法体系的重要环节。《规定》作为部门规章，既注重与市场监管其他部门规章的衔接和协调，也注重与其他反垄断制度共同发挥合力，并在未来的执法实践中不断发展完善。

 

    （一）与市场监管总局其他程序性规章保持衔接。《规定》依照《反垄断法》制定，应与《反垄断法》规定的程序保持一致；《反垄断法》没有规定的，应符合《行政许可法》《行政处罚法》等法律中关于行政程序的要求；对不存在特殊性的事项，包括听证和送达程序，依照市场监管总局的统一规定执行。《规定》在附则中明确规定，审查和调查过程中的听证程序依照《市场监督管理行政许可程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》执行；对于需要送达经营者的书面文件，送达方式参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》执行。

 

    （二）与经营者集中审查相关指导性规范保持衔接。《规定》对申报、审查的主要内容作出明确规定，是经营者集中审查制度的核心。《规定》出台后，《经营者集中申报办法》等部门规章将由商务部及时废止，但《关于经营者集中申报的指导意见（试行）》《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》《经营者集中反垄断审查办事指南》《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》等指导性规范仍然有效。对于一些不宜在部门规章中规定过细的内容，例如营业额计算方法、申报文件资料具体要求、申报前商谈、立案及撤销立案、可以申请撤回申报的具体情形、简易案件公示等内容，相关指导性规范有明确规定。这些指导性规范与《经营者集中反垄断审查申报表》《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》《经营者集中简易案件公示表》等文件共同构成了经营者集中审查制度的整体框架，确保了法律制度的可操作性以及经营者集中审查实践的延续性。

 

    （三）与国务院反垄断委员会指南保持衔接。《规定》作为经营者集中审查的部门规章，明确规定了经营者集中申报、审查、附加限制性条件监督执行、调查违法实施集中等程序中的一般性制度。国务院反垄断委员会《关于汽车业的反垄断指南》《关于知识产权领域的反垄断指南》对特定行业和领域中的经营者集中作出细化，为执法机构提供了更加明确的指引。《规定》在执行中应与上述指南保持良好衔接，更好地保障制度落地和有效实施。

 

    徒法不足以自行，法律的生命在于实施。《规定》是在整合多部部门规章和规范性文件、总结经营者集中审查执法经验、合理借鉴其他司法辖区先进做法的基础上制定的第一部完整、系统的经营者集中审查部门规章。目前，《反垄断法》正在修订过程中，经营者集中审查制度也将进一步优化和完善。随着《反垄断法》的修订完善和执法实践的不断发展，反垄断执法机构将根据实际情况适时修改完善《规定》，更好地规范和指导经营者集中审查工作，维护市场公平竞争和消费者利益，促进中国特色社会主义市场经济持续健康发展。