《云南省地下水管理办法》政策解读

《云南省地下水管理办法》（以下简称《管理办法》）修订后颁布实施，对于规范全省地下水管理活动，防治地下水超采和污染，保障地下水质量和可持续利用，推进生态文明建设，具有十分重要的意义。为便于更好地理解相关内容，切实做好贯彻落实工作，现就《管理办法》解读如下：

一、修订的背景情况

地下水是云南省重要的基础性、战略性资源，在保障城乡生活生产供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中具有重要作用。根据第三次全国水资源调查评价成果，全省地下水资源量为702.2亿立方米，占全省水资源总量的32.8%。为了加强地下水管理，2009年我省制定省政府规章《云南省地下水管理办法》，为保障地下水质量和可持续利用发挥了极其重要的作用。随着社会经济发展，在地下水管理工作中也出现了一些新情况和新问题：一是修订前的《管理办法》是在没有直接上位法的情况下制定的，2021年10月21日国务院公布《地下水管理条例》（以下简称《条例》）之后，我省《管理办法》与上位法不一致的内容需要对应修改细化补充；二是地下水管理涉及水行政、自然资源、生态环境等多个部门职责，需要在上位法的基础上进一步明确细化分工；三是地下水监测体系不完善，信息共享机制不健全，地下水保护管理工作缺乏数据支撑，需要从立法层面进行制度设计；四是禁止开采区、限制开采区划定管控以及重要泉域保护措施等需要进一步明确细化；五是各级政府及其有关部门在长期的管理工作中，积累的针对性强、行之有效的实践经验，需要通过立法予以固化。

二、主要内容及特点

（一）主要内容

修订的《管理办法》包括总则、规划与利用、节约与保护、污染防治、监测与信息管理、监督管理、法律责任、附则等共8章49条，既全面贯彻落实《条例》各项规定，又结合云南实际、体现云南特点。主要内容如下：??

第一章总则，共8条。明确了立法目的、适用范围、管理原则，确定了政府及其有关部门的职责，对考核评价、宣传监督、科技奖励等内容作了规定。

第二章规划与利用，共10条。根据上位法相关规定对地下水状况调查评价、保护利用和污染防治规划作了细化规定，明确应当统筹地表水和地下水开发利用，优先利用地表水，对地下水储备、取水许可和水资源费征收、取水工程建设要求、重点区域监测管理等内容作了规定。

第三章节约与保护，共10条。主要对控制指标的制定、计量设施安装、应急备用饮用水水源和农业抗旱应急井的管理、禁止开采区、限制开采区划定程序及其禁止性行为、取水许可审批管理、重要泉域保护等内容作了规定。

第四章污染防治，共6条。主要对污染防治重点区、污染地下水的禁止性行为、防止地下水污染的措施、农业面源污染防治、畜禽养殖和屠宰污染防治等内容作了规定。

第五章监测与信息管理，共6条。主要对监测站网规划建设、监测站点维护管理、监测设施保护、信息平台建设和监测成果信息共享等内容作了规定。

第六章监督管理，共4条。主要对地下水取水工程核查监管、集中式地下水饮用水水源地安全评估、疏干排水管理和联合执法机制等内容作了规定。

第七章法律责任，共3条。对法律责任及其适用等内容作了规定。

第八章附则，共2条。对部分用语的解释和施行时间作了规定。

（二）章节设置和内容特点

1.章节结构方面结合云南优化。没有完全照搬照抄、上下一般粗。一是考虑到经水利部认定云南省无地下水超采区的实际，把有关禁止开采区、限制开采区划定管控等预防地下水超采的必要条款纳入第三章“节约与保护”中加以规范。二是根据国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》关于取水许可管理的相关规定，结合我省监测体系不完善、信息共享管理机制不健全的实际，调整增设了“第二章规划与利用”和“第六章监测与信息管理”。三是形成了基本完备的制度体系。在制定《管理办法》过程中充分借鉴北方省份、南方省份和云南基层的经验，明确了地下水调查、监测、职责分工、保护、治理、监管等系统完备的制度体系。

2.实际操作层面量化云南标准。《管理办法》49条，其中有32条是结合云南实际对《条例》的细化、11条是新增或者对原《管理办法》的完善，并通过专家论证会对部分条款的数据予以论证，更易于日常管理操作。如：对第二十条第二款在线计量设施安装的取水规模量化为“5万立方米以上”；对第二十一条第一款建设单位和个人应当于工程开工前向水行政主管部门备案的地下工程量化为“对开挖深度在地下水第一个稳定隔水层以下或者年排水规模达到5万立方米以上的地下工程”；对第四十三条第一款应当依法申请取水许可的矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量总体规模量化为“达到每年5万立方米以上的”。

3.管理制度层面补齐云南短板。一是规范农业抗旱应急井管理。2009年云南大旱期间，新增加了大量农业抗旱应急井，但使用管理不规范。为加强农业抗旱应急井管理，纠正无序取用地下水的行为，结合近年来联合省自然资源厅开展的全省无序取用地下水清理整治专项行动积累的经验，《管理办法》对农业抗旱应急井管理作出专门规定，做到平时关得掉，急时用得上。二是加强重要泉域的管理。结合我省有丽江黑龙潭、大理蝴蝶泉、龙陵邦腊掌、腾冲大滚锅等众多具有重要历史文化和生态价值泉域的实际情况，《管理办法》进一步明确了全省重要泉域名录，细化管理保护责任措施的相关内容。三是夯实地下水监测等管理基础。为解决我省地下水监测站点严重不足的现状，《管理办法》明确要求制定地下水监测站网规划，水行政、自然资源、生态环境等部门共建共享信息。同时，《管理办法》明确要充分利用拟报废的矿井、钻井、地下水取水工程或者勘探孔、监测孔，有条件的改建为地下水监测井，改建后纳入监测站网统一管理。

三、关于部分条款的说明

（一）统一地下水的概念

修订前的《管理办法》第二条规定“本办法所称地下水，是指存在于地表以下的水体，包括一般地下水和地热水、矿泉水等特殊地下水”，将地下水划分为一般地下水和特殊地下水。修订过程中没有找到“一般地下水”的权威定义，为规范起见，根据《地下水管理条例》第二条第二款规定，《管理办法》第二条第二款明确“本办法所称地下水，是指赋存于地表以下的水”。

（二）突出优先利用地表水

考虑到地下水具有补给周期长、循环更新慢、自我恢复能力差、遭到破坏后难以治理修复等特点，《管理办法》依据《云南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第十一条第一款关于“各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、地表水优先”的规定，借鉴省外立法规定，在第十一条第一款规定“县级以上人民政府应当统筹地表水和地下水的开发利用，地表水能够满足生活、生产、生态用水需要的，应当优先利用地表水，严格管控取用地下水”。

（三）强化重点区域监测管理

集中式饮用水水源地、九大高原湖泊流域、重要泉域等区域地下水，在我省保障城乡生活生产供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中具有举足轻重的作用，通过立法加强和规范监督管理保护十分必要，《管理办法》第十八条规定“县级以上人民政府应当组织有关部门对地下水超采区、漏斗区、集中式饮用水水源地保护区及准保护区、九大高原湖泊流域、重要泉域等重点区域的地质生态环境、地下水水位等情况进行重点监测、评估，并采取措施防治地下水污染和过度开采”，并规定水行政主管部门应当依法对取水单位或者个人的取水量予以限制。

（四）规范农业抗旱应急井管理

为切实规范农业抗旱应急井管理，《管理办法》根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条规定，在第二十三条对农业抗旱应急井管理作出专门规定，明确“地表水资源严重不足，无法满足农业抗旱需求，需要启用农业抗旱应急井取用地下水的，取水单位或者个人应当提出书面取水申请，经当地县级人民政府水行政主管部门同意后方可启用。旱情解除后，应当立即停止取水，经当地县级人民政府水行政主管部门检查后按要求封存或者热备；仍需继续取水，依法应当取得取水许可的，取水单位或者个人应当依法办理取水许可手续”。

（五）明确监测站点改建程序

针对我省监测站点严重不足的情况，《管理办法》第三十六条规定“拟报废的矿井、钻井、地下水取水工程或者勘探孔、监测孔，成井条件好、水质水量有保证，具备改建条件的，由县级人民政府水行政主管部门会同自然资源、生态环境主管部门组织改建后纳入监测站网统一管理”，该条规定，可以推进解决我省监测站点严重不足的问题。

四、关键词、专业术语的解释

（一）地下水取水工程，是指地下水取水井及其配套设施，包括水井、集水廊道、集水池、渗渠、注水井以及需要取水的地热能开发利用项目的取水井和回灌井等。

（二）地下水超采区，是指地下水实际开采量超过可开采量，引起地下水水位持续下降、引发生态损害和地质灾害的区域。

（三）难以更新的地下水，是指与大气降水和地表水体没有密切水力联系，无法补给或者补给非常缓慢的地下水。?

（四）浅层地下水，是指赋存在地表以下第一个稳定隔水层以上、与大气降水和地表水存在密切水力联系的潜水以及与潜水有密切水力联系的弱承压水。