云南省农业农村厅关于农业行政处罚裁量基准、行政执法包容审慎监管“四张清单”及“一案三书”制度解读

为规范农业行政执法行为，监督指导各级农业农村主管部门依法、规范、公平、公开行使行政处罚、行政强制权力，云南省农业农村厅印发了《云南省农业行政处罚裁量基准、行政执法包容审慎监管清单和“一案三书”工作制度的通知》（云农规〔2023〕2号）（以下简称《裁量相关制度》），为便于社会各方更好地理解和贯彻执行，现解读如下：

一、修订背景

国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）、云南省人民政府办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的实施意见》（云政办发〔2023〕11号）、《关于积极推行行政执法包容审慎监管的意见》（云政办发〔2022〕51号）、《关于印发云南省2023年转变政府职能提升政务服务质效工作要点的通知》（云政办发〔2022〕18号）等文件明确对制定行政裁量权基准、行政执法包容审慎监管不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予行政强制“四张清单”，建立健全相关配套制度从顶层层面作出安排部署，要求于2023年底完成相关裁量基准、包容审慎监管清单等工作。

二、制定修订的必要性和可行性

云南省农业农村部门所执行的农业行政处罚裁量基准，是2020年制定并于2022年进行了修订，该裁量基准实现了同一事项同种情形同种处罚，为严格规范公正文明执法提供了有力保障。但随着经济社会的发展，特别是法律法规规章不断健全完善，需要及时对裁量基准及时修改完善，并上升为规范性文件进行管理。为进一步推进农业综合行政执法规范化、标准化，切实解决“执法不公、同案异罚、轻违重罚、重违轻罚”等问题，使农业行政处罚更加公平、公正、透明、规范，需要重新制定行政执法裁量权有关文件，并制定完善包容审慎监管清单及相关制度。

2022年以来，云南省农业农村厅根据《中华人民共和国行政处罚法》《农业行政处罚程序规定》及农业农村部《规范农业行政处罚自由裁量权办法》的规定，结合全国人大常委会对《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律的修订情况，启动了农业行政处罚裁量基准修订工作，制定行政执法包容审慎监管“四张清单”，探索建立行政建议书、信用承诺书、不予行政强制决定书“一案三书”制度等工作，加快建立健全与市场化、法治化营商环境相适应的执法制度体系。

三、制定修订过程

为确保裁量基准、四张清单、“一案三书”制度的科学性、可操作性，云南省农业农村厅分别于2022年9月1日至9月15日、2023年2月9日至3月28日两次书面征求省直有关部门、2名法律顾问单位、16个州（市）农业农村局和厅机关各处室、厅属各单位及社会公众的修改意见。2023年7月4日召开论证会对送审稿进行了修改完善，8月8日对送审稿进行了合法性审查把关。在征求意见期间，省司法厅、2个法律顾问单位，12个州（市）、2个厅机关处室（单位）共计提出了77条修改意见。经认真研究，采纳相关单位的74条修改建议。3条意见建议未采纳，原因是与法律规定、行政处罚裁量要求和执法实践不相符合。

四、主要内容

（一）裁量基准。裁量基准共6章255项行政处罚权事项，主要对56件涉农法律、法规、规章设定有行政处罚并有相应幅度的事项进行裁量，涵盖农产品质量安全、畜牧兽医、种植业与农药、渔业渔政、农业机械及土壤污染等领域。裁量结构由篇章式调整为表格式，列明了违法行为、处罚依据、裁量阶次、裁量情节、裁量标准、裁量依据等内容。裁量基准严格按照行政处罚法、农业行政处罚程序规定和规范农业行政处罚自由裁量权办法等规定，设置为四档，主要从违法次数、违法数额、违法性质、违法情节和违法后果等方面，在规定幅度内量化。通过遵循法律，科学划档，合理定标，不断完善裁量权基准，压缩裁量幅度空间，减少执法主观判断，杜绝随意性和擅断性，避免滥用裁量权，实现量罚得当、过罚相当，增强行政执法公正性和权威性，切实维护行政相对人的合法权益。

（二）四张清单。四张清单是为了贯彻落实省政府推行行政执法包容审慎监管工作要求，大力打造市场化、法治化营商环境，为市场主体减负赋权，激发市场主体活力而制定的制度。四张清单涵盖了不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予行政强制等事项。通过梳理符合行政执法包容审慎监管的行政处罚事项，从事项名称、法律依据、具体情形、设定依据、配套措施、权力层级等要素，明确相应标准及推广配套措施。四张清单涵盖不予行政处罚35项、从轻处罚112项、减轻处罚22项、不予行政强制4项，这些事项均设有违法行为程度，并责令相对人改正后作出相应处罚的规定，为编制四张清单提供了前置性条件和基础。

（三）“一案三书”制度。“一案三书”制度是为了推广行政执法包容审慎监管而制定的配套制度，主要是防止执法人员一律推广包容审慎监管而放任违法行为不管，不主动采取措施监督指导行政相对人的改正违法行为，不跟踪评估整改实效，致使造成更大违法损失。“一案三书”制度规定了行政建议书、信用告知承诺书、不予行政强制决定书的使用范围、文书效力、文书格式等内容，有效充实了执法文书的种类。

五、制度亮点

（一）体系框架的科学性。裁量基准主要按照执法监管类别进行设置，侧重国家关注的重大执法领域进行排列，确保框架结构更具科学性、合理性；四张清单主要围绕省政府编制包容审慎监管四张清单的要求，从不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予行政强制等方面设置，在落实包容审慎监管的基础上，创设了“一案三书”制度，有效为行政执法人员提供操作指引。

（二）制度内容的实效性。一是内容逻辑性。裁量基准、四张清单、“一案三书”制度立足于严格规范公正文明执法，依法维护行政相对人合法权益，促进遵法守法。三者内容互为整体、内容一致。四张清单属于裁量基准细化、延伸，“一案三书”制度弥补了行政执法包容审慎监管的修复性、救济性，既杜绝执法人员放任不管的情形发生，又推动市场主体及时改正补救生产经营中的违法问题。二是内容时效性。裁量基准、四张清单在保持原有裁量基准内容的基础上，严格贯彻落实行政处罚法、农业行政处罚程序规定，结合农产品质量安全法、种子法、畜牧法的修订情况，调整了裁量基准、四张清单的内容，增强了制度的时效性。三是内容可操作性。在修改裁量基准、编制四张清单和制定“一案三书”制度的过程中，充分吸纳了近几年农业行政执法积累的经验，并结合各地执法人员反映的问题补充完善。通过征求意见、调查研究、召开论证会、合法性审查等形式，充分吸纳合法合理意见，对于裁量基准过大、与上位法规定结合不够、表述不统一等问题，及时进行调整完善，增强了制度的前瞻性和预见性，提高了制度的可执行性。

（三）裁量路径创新性。一是围绕农业行政处罚裁量基准实施以来取得的成效、发现的问题，坚持以基层执法办案实践反馈问题为导向，充分尊重基层执法机关、执法人员创新精神，全面梳理56件涉农法律、法规、规章设定的行政处罚事项。二是在继承原有版本的基础上，认真学习借鉴省外裁量基准规定及做法，充分吸纳湖北、山东等省（市）的模式，及时充实完善相关内容。三是加强与林草部门的沟通协调，在种子、野生动物保护等交叉领域，尽量保持部门与部门之间的裁量标准、内容结构一致，确保裁量基准的公信力、权威性。

六、需要说明事由

《裁量相关制度》自向社会公布之日起30日后施行。2022年4月1日印发的《云南省农业行政处罚自由裁量权基准（2022年版）》自行废止。同时《裁量相关制度》在施行中相关法律、法规、规章及上位规范性文件发生调整的，以其为依据。若《裁量相关制度》与法律、法规、规章及上位规范性文件不一致性的，以法律、法规、规章及上位规范性文件为准。

相关文件：

云南省农业农村厅关于印发云南省农业行政处罚裁量基准、行政执法包容审慎监管清单和“一案三书”工作制度的通知