上海市人民政府关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见

为贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》，指导和规范本市全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚（以下简称“轻微违法不予处罚”）工作，根据《行政处罚法》，提出如下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平法治思想，认真落实党中央、国务院和市委、市政府关于优化营商环境的决策部署，按照行政处罚“过罚相当原则”和“处罚与教育相结合原则”，依法制定、严格实施轻微违法行为依法不予行政处罚清单（以下简称“不予处罚清单”），深化精细化执法和包容审慎监管，激发市场活力，提升执法效果，建设更加包容、更具活力、更有温度的营商环境，促进经济社会高质量发展。

（二）工作目标。2022年底前，本市具有行政处罚权的市政府有关委、办、局和有关法律、法规授权组织（以下统称“市级行政机关”）普遍制定不予处罚清单。2023年底前，本市不予处罚清单全面覆盖各有关行政执法领域，不予处罚清单制度体系基本完善。

二、制定不予处罚清单

（三）明确不予处罚清单制定责任。市级行政机关负责制定本系统（或者本单位，下同）不予处罚清单，包括梳理筛选行政处罚事项、研究确定具体不予处罚情形、起草出台不予处罚清单等。行政处罚权在全市相对集中行使的，由集中行使该行政处罚权的市级行政机关制定不予处罚清单；行政处罚权仅在个别地区相对集中行使的，由主管该执法领域行政处罚工作的市级行政机关制定不予处罚清单。行政处罚权下沉至街道办事处、乡镇人民政府行使的，由下沉前行使该行政处罚权的执法单位对应的市级行政机关制定不予处罚清单。同一种违法行为在不同场所分别由不同行政机关实施行政处罚的，由主管该违法行为行政处罚工作的市级行政机关牵头制定不予处罚清单。依照法律、法规、规章的规定委托实施行政处罚的，由委托行政机关所属执法系统的市级行政机关制定不予处罚清单。

（四）确定行政处罚事项及具体不予处罚情形。轻微违法不予处罚的依据是《行政处罚法》第三十三条第一款，即：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。市级行政机关要全面梳理本系统市、区和乡镇、街道三级的行政处罚事项及实施情况，根据行业特点、监管现状和执法实际，筛选出实施轻微违法不予处罚的行政处罚事项。筛选工作要优先聚焦本系统主要执法领域、高频处罚事项和行政相对人在过罚相当方面反映较大的处罚事项。对筛选出的行政处罚事项，市级行政机关要综合当事人的主观状态和违法行为损害法益情况、手段方式、危害后果、改正情况等因素，明确“违法行为轻微”“危害后果轻微”等的具体标准，并依据《行政处罚法》第三十三条第一款的规定，确定具体不予处罚情形。违法行为危害国家安全，危害人民群众生命、健康或重大财产安全，危害市场经济或社会运行基本秩序的，不纳入不予处罚清单。

（五）制定不予处罚清单。各市级行政机关要将筛选出的行政处罚事项及其具体不予处罚情形汇总形成不予处罚清单。不予处罚清单可以单独制定制度，也可以规定在行政处罚裁量基准制度中，内容可以采用文本、表格等形式。市级行政机关要结合执法实际，稳妥有序推进不予处罚清单全面覆盖各有关行政执法领域，并不断扩充涉及的行政处罚事项。不予处罚清单应当与其他行政处罚裁量基准制度、执法有关制度做好衔接。制定不予处罚清单应当遵守《上海市行政规范性文件管理规定》要求，履行听取意见、公开征询社会公众意见、合法性审核、制定机关办公会议审议决定等程序。在听取意见环节，要充分听取行政相对人代表、相关国家部委、有关行政部门、基层执法单位和有关专家、法律顾问的意见；涉及市场主体的，还要听取有关行业协会商会和市工商业联合会的意见；涉及下沉处罚事项的，应当听取市城管部门意见；涉及委托处罚事项的，应当听取受委托组织意见；涉及全国统一大市场监管的，应当听取相关国家部委意见。不予处罚清单制定机关应当自清单公布之日起15个工作日内，将清单报送市人民政府备案。对《行政处罚法》第三十三条第二款规定的“当事人有证据足以证明没有主观过错”情形，市级行政机关也可以细化明确“足以证明”的具体标准，并制定相应的不予处罚清单。

（六）动态调整不予处罚清单。不予处罚清单实行动态调整。各市级行政机关要建立不予处罚清单定期评估机制，评估执行情况、施行效果、存在的问题及原因等，并根据评估结果动态调整不予处罚清单。评估周期由市级行政机关根据实际确定。不予处罚清单有效期届满的3个月前，制定机关应当按照《上海市行政规范性文件管理规定》要求进行评估。相关上位法发生变动的，不予处罚清单制定机关应当依法及时开展清理。

三、实施轻微违法不予处罚

（七）做好不予处罚清单公开及解读。不予处罚清单制定机关应当按照《上海市行政规范性文件管理规定》要求和政务公开要求等，及时向社会公开不予处罚清单及有关信息，并做好解读工作。不予处罚清单应当同步收入上海城市法规全书应用系统。

（八）抓好不予处罚清单实施。不予处罚清单出台后，相关行政执法单位应当严格遵照执行。对符合不予处罚清单规定的违法行为，应当不予处罚；对不予处罚清单未作出规定，但违法行为符合法定不予处罚制度规定的，也应当依法不予处罚；对违法行为不符合法定不予处罚制度规定的，不得违法作出不予处罚决定。行政执法单位应当充分调查取证，不予处罚案件一般应当作出不予行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的除外；对不予处罚的当事人要给予教育指导，可以采用批评教育、约谈相关负责人或有关人员、发送告知书等形式，充分告知其违法事实、认定违法的理由依据、应当履行的义务等，并指导其改正，督促其依法合规开展活动。

四、组织保障

（九）加强组织指导。市司法局要加强对本市不予处罚清单制定、实施工作的指导，及时研究解决全市面上具有普遍性的问题，并总结、推广典型经验和做法。各市级行政机关要高度重视，加强统筹协调，及时研究解决本系统不予处罚清单制定、实施中的重要问题，提供有效保障，有力推动工作落地落实；要强化本系统轻微违法不予处罚实施指导，及时为基层执法单位答疑解惑，必要时可以制定实施指导意见。市和区司法行政部门、市级行政机关要通过案卷评查、执法检查、执法评议等方式，分别对本市、本级或者本系统实施轻微违法不予处罚情况进行监督。

（十）强化培训宣传。各市级行政机关要加强本系统执法人员培训，明确轻微违法不予处罚实施具体要求，及时总结工作经验，不断提升执法能力。要注重收集典型案例，深化普法宣传，广泛开展形式多样、针对性强的轻微违法不予处罚宣传活动，营造良好的社会氛围。

本指导意见自2022年8月20日起施行。