上海市人民政府办公厅关于加强本市安全生产监管执法的实施意见(沪府办规〔2018〕1号)

 

    为进一步加强本市安全生产监管执法工作，大力推进依法治安，促进本市安全生产形势持续稳定好转，根据《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）和《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）、《中共上海市委上海市人民政府关于本市深化安全生产领域改革发展的实施意见》（沪委发〔2017〕21号），经市政府同意，现就加强本市安全生产监管执法提出如下实施意见：

 

    一、压实各级安全生产责任

 

    （一）深化安全监管责任体系

 

    要继续按照《上海市建立党政同责一岗双责齐抓共管安全生产责任体系暂行规定》（沪委办发〔2014〕39号）和《上海市人民政府关于印发进一步强化地区安全生产工作责任意见的通知》（沪府发〔2013〕76号），全面加强本市安全生产责任体系建设，切实落实“主体责任、党政同责、一岗双责、属地监管、分工监管、齐抓共管”的6项原则，细化措施，形成合力，提高监管效能。继续深化落实综合监管与行业、专业监管分兵把守、协同治理机制，在各部门责任清单和权力清单的基础上，编制部门安全生产职责行政权力清单、责任清单、监管清单和任务清单，尽职照单免责、失职照单问责，为落实部门责任、加强考核提供基础和依据。

 

    （二）严格落实企业主体责任

 

    要按照企业安全生产和职业卫生一体化执法监督和企业主体责任“五落实、五到位”的要求，督促企业严格履行法定责任和义务，建立健全安全生产管理机构，按照规定配齐安全生产管理人员和注册安全工程师，切实做到责任到位、投入到位、培训到位、基础管理到位和应急救援到位。建立健全由董事长或总经理任主任的安全生产委员会，严格落实全员安全生产责任制，采取有针对性的措施与方法，把“一岗双责”延伸细化到具体岗位、落实到具体操作人员，全面落实“党政同责、一岗双责”的各项要求。建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重防控制度，开展风险辨识、自评价、实施动态风险警示，强化危险源监测和预警，建立隐患排查治理制度以及重大事故隐患治理情况向负有安全监管职责部门和企业职代会“双报告”制度，实行自查自改自报闭环管理。强化企业安全教育培训，规范对企业主要负责人、安全管理人员、特种作业人员的安全培训，建立岗位安全知识、职业病危害防护知识和实际操作技能考核制度，做到全员培训，并实行安全培训记录存档制。推进企业安全文化建设，积极开展安全文化示范企业创建工作，提高安全文化建设水平，充实提升企业安全法制教育内涵。

 

    （三）加强安全生产目标责任考核

 

    要充分发挥市、区安委会办公室平台的“指导协调、监督检查、巡查考核”作用，完善“年初签约承诺、项目化过程推进、定期预警通报、年底履职考核”的安全生产目标责任考核机制。建立安全生产巡查制度，实行党政领导干部任期安全生产责任制，制定实施对市、区安委会成员单位和下级政府安全生产工作责任目标考核办法，落实安全生产责任考核，加大安全生产考核力度，依法依规严肃问责，严格实行“一票否决”。各级政府和部门领导班子要严格落实安全生产年度述职履职报告制度，将安全生产工作履职情况纳入年度述职范围。各级安全监管部门要完善考核机制，定期向同级组织部门报送安全生产情况。

 

    （四）严肃生产安全事故责任追究

 

    一旦发生生产安全事故，市、区政府按照事故等级和管辖权限，遵循“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”和“四不放过”的原则，依法开展重大、较大和一般事故的调查工作，并严格按照规定时限结案，全文公开调查报告（依法应当保密的除外）。严格依法依纪追究安全生产事故责任，对因安全监管不到位而导致事故发生的进行问责；涉及失职渎职、玩忽职守的，依法追究刑事责任。加大对发生生产安全事故企业的追责力度，对非法违法生产经营造成人员伤亡、迟报瞒报事故、发生事故后逃逸等情节和行为的，严格按照相关行政处罚裁量基准的规定实施处罚。严格实行较大以上事故查处挂牌督办制度。对一般典型事故提级调查或挂牌督办。建立事故调查处理信息通报和整改措施落实情况评估制度，对已结案的生产安全事故，在1年内由事故调查主体单位组织开展责任追究和整改措施落实情况评估。

 

    二、加强源头治理系统治理

 

    （五）突出监管执法重点

 

    要坚持“标本兼治、重在治本”的原则，对重点行业、重点领域、重点企业、重点部位深入开展执法检查。安全监管部门要重点加强对上海化学工业区、上海石化、上海高桥石化等化工聚集区以及危险性较高的化工、金属冶炼等高危行业的监督执法，并持续深入开展粉尘防爆、涉氨制冷、有限空间等专项检查。交通运输、公安、安全监管、质量技监、住房城乡建设管理、绿化市容、教育、旅游等部门要重点对危险化学品槽罐车、环卫渣土车、旅游包车、营运班车、校车等重点车辆及其所属企业开展安全检查，并对事故易发路段完善道路安全设施，改造提升道路电子监控系统。有关部门要加大车辆动态监控力度，严厉打击“三超一疲劳”行为。消防部门要以人员密集场所（宾馆、饭店、商市场、公共娱乐场所、养老机构）、高层公共建筑、大型综合体、“三合一”场所等为重点，开展消防安全检查，大力排查整治火灾隐患。特种设备监管部门要对人员密集场所的电梯、大型游乐设施等特种设备加强监管，并加大违法行为执法力度。发展改革、安全监管、建设管理等部门要分别履行好油气管道、危化品管道、城镇燃气管道的保护和隐患整治职责。

 

    （六）加强源头监管和治理

 

    要将安全生产和职业病防治纳入经济社会发展规划，做到同部署、同检查、同考核。严把安全生产准入关，各类产业园区规划和建设，必须符合安全生产条件，满足安全生产要求；相关建设项目必须认真落实安全设施和职业病防护设施“三同时”制度，防止从源头上产生隐患。深化危险化学品精细精准管控，继续实施危险化学品禁止、限制、控制目录管理，严格落实危险化学品储存环节“定品定量、定置管理”的要求，积极推进危险化学品电子标签技术应用，加强危险化学品全生命周期管理。采取目标推进、激励约束、工作保障等措施，全力推进企业安全生产标准化建设。对不符合安全生产条件的企业，要依法责令整顿，直至关闭退出。

 

    （七）深化安全生产系统治理

 

    要按照“分类管理、分级负责、属地为主”的要求，开展重点区域、重要场所以及人员密集场所的安全风险梳理和安全风险评估，完善风险评估、预警信息发布机制。进一步规范应急响应程序措施，构建市、区、街镇（工业区）三级重大危险源信息管理体系，强化重点区域和人员密集场所的安全防范，强化重点行业和重要设施的区域联控管理，进一步提升突发事故（件）防范能力和应急处置能力。各级安全监管部门（安委会办公室）要鼓励、推广符合区域经济社会发展和行业特点的安全标准化建设经验和创新做法，加强对同级安委会成员单位和下级政府的指导，加强与交通安全、消防安全、特种设备安全等议事协调机构的协作。

 

    （八）健全完善监管执法政策措施

 

    要按照国家产业政策和本市经济社会发展规划，制定完善配套政策措施。紧密结合供给侧结构性改革，推动高危产业、职业病危害严重企业转型升级，坚决淘汰落后产能和安全性能低下的设施设备、工艺和技术。完善资金扶持政策，加大对涉及安全生产和公共安全基础设施的改造力度。按照深化行政审批制度改革的要求，加强事中事后安全监管，研究制定行政许可取消、下放后安全监管措施，保证放得下、接得住、管得好。

 

    三、创新安全生产监管方式

 

    （九）改进监管执法方式

 

    要全面实施安全监管执法“双随机一公开”制度，开展安全生产和职业卫生执法检查，并通过政府网站和政府公告等载体，及时向社会公开。严格执行《上海市安全生产事故隐患排查治理办法》（沪府令〔2012〕91号），实施事故隐患分类和分级挂牌督办，对挂牌督办事故隐患加大执法检查频次，强化预防控制措施，并落实隐患治理台账管理、销号审查、定期通报等制度。探索实行派驻执法、跨区域执法等方式，加强和规范街镇和各类开发区安全生产监管执法工作；推行安全生产纳入网格化一体动态监管机制。营造良好的安全生产监管执法环境，不得以招商引资、发展经济等为由，对安全生产监管执法设置障碍。

 

    （十）健全联动执法机制

 

    要加快建立健全安全监管信息通报、协同调查、联动执法机制，推动部门安全监管事项纳入事中事后综合监管平台，实现部门间执法信息共享；加强与司法机关的工作协调，建立行政执法与刑事司法衔接制度。完善“两级政府、三级管理、四级网络”的安全生产管理体制，推动网格化管理范围从城市向郊区农村拓展，管理领域从公用设施、市容环卫等领域进一步向安全生产监督等社会管理领域延伸。深化推进危险化学品集聚区安全生产监管执法联动联控，逐步完善危险化学品运输“分时限控”“区域联控”的工作机制。

 

    （十一）建立完善安全生产诚信约束机制

 

    要将企业安全生产诚信建设作为社会信用体系建设的重要内容，建立健全企业安全生产信用记录并纳入上海市企业信用信息公示系统。严格落实安全生产“黑名单”制度，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。着力扩展安全生产信用信息的共享和应用渠道，加强与市公共信用信息服务平台和市公安、环保、交通、金融、工商等部门间的信用信息共享和应用，按照国家的部署，在2018年底前，完成与全国联网。加大“守信激励、失信惩戒”力度，探索对守信单位采取简化审批程序、减少执法频次等激励措施，积极引导以信用记录为依据购买技术服务；对失信单位采取公开曝光、警示约见、诫勉谈话等惩戒措施，并在经营、投融资、政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉、进出口、出入境、资质审核等方面依法予以限制或禁止。

 

    （十二）加快监管执法信息化建设

 

    要优化整合上海市安全生产基础信息平台，统筹推进安全生产监管执法信息化工作，实现与事故隐患排查治理、重大危险源监控、职业健康管理、安全诚信、安全生产标准化、安全教育培训、安全专业人才、行政许可、监测检验、应急救援、事故责任追究等信息共建共享，消除信息孤岛，做好本市安全生产违法信息库与全国联网工作。大力提升“大数据”运用能力，加强安全生产周期性、关联性等特征分析，做到检索查询即时便捷、归纳分析系统科学，实现来源可查、去向可追、责任可究、规律可循。运用移动执法、现场执法实时视频记录等手段，创新监管方式，提高执法信息化水平。负有安全监管职责的部门要积极提升信息化、智能化安全监管水平，为统一纳入市综合监管平台创造条件。

 

    （十三）运用市场机制加强安全监管

 

    取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度，切实发挥保险机构在危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、特种设备、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域参与风险评估管控和事故预防功能。推动人员密集场所和易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售企业投保火灾公众责任保险。按照国家规定，进一步完善本市工伤预防费使用管理办法。积极引导培育安全生产相关协会、专业技术服务机构等社会第三方，鼓励其提供安全科技推广、标准规范制订、安全技术培训等相关公共服务。通过政府购买社会服务方式，鼓励安全生产专家和注册安全工程师参加安全检查、安全诊断，提高监管水平。

 

    四、规范安全生产监管执法行为

 

    （十四）强化监督检查计划导向

 

    各级安全监管部门和负有安全监管职责的行业业务主管部门要按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并根据计划，编制具体的现场检查方案，进一步明确检查的目标、范围、对象、形式、方法、重点内容和要求。要严格依据法律法规和强制性标准，开展监督检查，推进计划的制度化、规范化。建立安全生产与职业卫生一体化监管执法制度，对同类事项进行综合执法，降低执法成本，提高监管效能。

 

    （十五）规范监管执法行为

 

    要按照“谁执法、谁负责”的原则，优化细化执法工作流程，落实执法责任制，实行“闭环执法检查”，彻底消除安全执法检查中发现的违法行为和事故隐患。行政执法人员在进行安全生产执法检查时，要规范制作执法文书，不得以口头命令或者文件替代执法文书。要加大对安全生产违法行为的行政处罚力度；加强对检查中发现的其他问题和事故隐患的跟踪复查，对不认真、不及时整改隐患或者隐患整改不到位、不合格的企业，依法给予行政处罚。

 

    （十六）强化执法过程监督

 

    要完善安全生产执法制度，依法规范执法程序，推进安全生产执法规范化和标准化。试行《安全生产执法程序规定》《安全监管执法手册》，严格规范安全生产行政执法行为。搞好安全生产执法信息公开，及时公开安全生产行政许可、隐患排查、行政处罚等信息。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，建立行政执法全过程记录制度。2017年底前，所有执法人员配备使用便携式移动执法终端，切实做到严格执法、科学执法、文明执法。对行政权力行使情况,要组织开展预警纠错、效能评估、满意度调查测评，完善执法全过程监督制约机制，切实提升安全生产执法水平。

 

    （十七）自觉接受社会监督

 

    要健全完善行政执法特邀监督员制度，制定相关工作规则，通过调查、检查、评议、考核、提出意见建议等方式，有效发挥监督作用。建立完善来信来访、网站留言、微信平台和“12350”电话等举报渠道，营造各类被监管主体权利平等、规则平等和安全监管执法标准公开、程序公开、结果公开的良好社会环境，保障行政相对人和社会公众的知情权、参与权、监督权。探索、推广各级安全监管部门和负有安全监管职责的行业主管部门定期通过政府网站或新闻媒体，发布年度或者阶段性安全生产工作要点，接受社会各界监督。

 

    五、加强安全生产监管执法保障

 

    （十八）健全完善安全生产法规规章

 

    要根据本市实际，细化完善《中华人民共和国安全生产法》相关配套规章制度。对《上海市安全生产条例》的执行情况进行立法后评估，及时总结经验，发现问题,分析原因,为后续修改提供参考。完善事故调查处理的分工和程序，强调事故调查的分级分类分工、事故调查过程的规范，以及事故调查的后续深化。按照法定程序，研究制（修）订道路交通、建筑施工、消防、特种设备、油气管道等行业领域的地方性法规和规章。

 

    （十九）完善安全监管执法体制

 

    要进一步落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的相关要求，将市、区安全监管部门列为政府工作部门和行政执法机构，按照国家总体部署，推进安全监管部门行政执法类公务员分类改革。加强和规范安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能，统筹政府行政执法人员编制，重点充实基层一线安全生产监管执法人员加快推进各级安全生产执法监察队伍体制机制改革。各级发展改革、财政、人力资源社会保障等部门要依照各自职责，对各级安全监管部门行政执法的经费、车辆及其他装备，按照相关标准予以保障。按照《上海市安全生产条例》有关规定和市委、市政府关于创新社会治理加强基层建设的文件要求，强化乡镇政府（街道办事处）安全生产监管职能。各区政府要根据实际情况，明确负责安全生产监管的机构，统筹各类安全生产相关队伍资源，充实配备符合法定要求和实际工作需要、具有行政执法资格的人员。完善产业园区的安全生产监管体制，明确负责安全生产监管的机构和人员，指导、检查、督促本园区内生产经营单位安全生产工作。

 

    （二十）狠抓监管执法队伍建设

 

    要加强安全监管执法人员的思想建设、作风建设和业务建设，建立健全监督考核机制。加强安全监管执法人员法律法规和执法程序培训，对新录用人员坚持凡进必考必训，所有执法人员都需要通过基础法律知识考试和执法业务培训考试，符合相关条件的，方可持证上岗。在岗人员3年轮训1次，尤其是要加强对新颁布法律法规和重大政策的学习。要坚决查处腐败问题和失职渎职行为，宣传推广基层安全监管执法的先进典型，树立廉洁执法的良好社会形象。

 

    本实施意见自2018年1月1日起施行。

 

    上海市人民政府办公厅

 

    2018年1月2日