《湖北省食品安全条例》解读

　　一、我省食品安全条例的立法背景

 

　　食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是重大的民生问题。党的十八届四中全会提出加快保障和改善民生，完善食品安全等方面的法律法规；党的十八届五中全会提出“推进健康中国建设”、“实施食品安全战略”。2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议通过新修订的《中华人民共和国食品安全法》，进一步完善了我国食品安全监管体制，建立了最严格的食品安全监管制度，被称为“史上最严”食品安全立法。为认真贯彻落实中央关于加强食品安全工作的重要精神，确保食品安全法在我省的有效实施，按照省委书记、省人大常委会主任李鸿忠同志要“重力、重责、重典”治理食品安全问题，守住“舌尖上安全”的要求，省人大常委会及时启动我省食品安全立法工作。在深入调研、充分征求社会各界意见的基础上，历经省人大常委会会议三次审议，《湖北省食品安全条例》（以下简称条例）于2016年7月28日由湖北省十二届人大常委会第二十三次会议全票通过。条例分为总则、食品生产经营、食品安全保障、信息公开和社会参与、法律责任和附则，共六章八十六条。条例的颁布实施，必将有力地推动食品安全法在我省的贯彻实施，加大我省食品安全的监管力度，有效解决食品安全领域中的突出问题，为我省食品安全提供更加坚实的法治保障。

 

　　二、条例的主要特色和内容

 

　　（一）立法体现地方特色

 

　　条例依照上位法确立的指导思想、原则和主要制度等，提出了具体的落实措施，以确保上位法的基本精神在我省得到准确、有效落实；同时，紧密结合湖北实际，重在突出地方特色、针对具体问题和提高可操作性上下功夫。如，针对食品生产加工小作坊和食品摊贩等点多面广、各地差异大的特点，食品安全法授权由各省、自治区、直辖市制定具体管理办法。我省按照上位法的要求，从解决问题入手，紧扣我省自身特点和现实问题，着重解决“三小”中的突出问题和难点问题，在立法模式和体例上不追求大而全。条例还针对我省食品安全领域存在的其他一些亟待解决的突出问题，比如食用农产品销售、保健食品的现场会销等，坚持从实际出发，有针对性的作出规定，较好地实现了上位法精神与地方实际的有机衔接。

 

　　（二）明晰主体责任和政府职责

 

　　食品生产经营，是事关人民群众身体健康和生命安全的关键领域。落实食品生产经营者的主体责任，对于推进食品行业诚信体系建设，建立完善的食品安全制度，保证食品安全具有重要意义。条例在总则中明确规定，食品生产经营者承担食品安全主体责任，对其生产经营食品的安全负责；恪守职业道德，诚信自律，接受社会监督，承担社会责任。同时，对食品生产经营者具体的责任要求在分章中分别予以规定。在此基础上，条例强化政府职责，明确各级人民政府及其相关部门在食品安全监管工作中的职责，厘清食品药品监管、卫生、质量监督、农业、城管等部门的监管边界，要求完善风险监测评估体系、食品安全标准体系、检测检验体系，建立食品安全信用评价制度和奖励机制，食品安全信息公开机制，食品行政执法与刑事司法衔接机制等，齐抓共管做好食品安全监管工作。

 

　　（三）严把食用农产品销售关口

 

　　食用农产品是从田间到餐桌的安全源头，而食用农产品集中交易市场又是进入老百姓菜篮子的主渠道。省人大常委会审议时，委员们普遍认为，要严把食用农产品市场销售这一关口，防止问题食品流向餐桌。因此，条例专门增设专节，重点从以下几个方面加强对集中交易市场的监督管理：一是农业部门、食品药品监管部门应当建立食用农产品产地准出和市场准入衔接机制；二是食用农产品集中交易市场开办者应当履行相关的职责，建立健全食用农产品安全管理制度、日常检查制度，查验记录制度以及公示制度等；三是食用农产品批发市场、零售市场对入场销售的食用农产品，必须进行快速检测或者抽样检验；四是食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，保证食品安全全程可追溯。

 

　　（四）促管结合规范“三小”

 

　　我省的小作坊、小餐饮和食品摊贩数量众多，据不完全统计，我省共有食品生产加工小作坊5万多家，小餐饮和食品摊贩数量更是庞大。一方面，它们方便了人民群众的饮食生活，在扩大就业和促进创业中发挥着积极作用；另一方面，由于“三小”生产经营条件简单、质量安全控制水平低，食品安全问题较为突出，长期缺乏科学有效的监管依据和监管措施。为此，条例从既要促进发展，又要严格管理出发，重点对“三小”管理作出了以下规定：一是全面建立面向“三小”的管理制度，对小作坊、小餐饮实行小作坊生产许可和小餐饮经营许可，对食品摊贩实行登记制度；二是提出生产经营要求，除一般性生产经营要求外，鉴于“三小”生产经营条件有限，对部分质量要求高的食品限制其生产经营；三是加强食品摊贩的管理，规定食品摊贩应当在指定的经营地点、确定的经营时段从事食品经营活动，城市管理部门负责对食品摊贩在确定的区域和时段经营进行监督管理，食品药品监管部门负责对食品摊贩的食品安全进行监督管理；四是明确了政府的服务职责，要求各级人民政府应当对“三小”进行综合治理，统筹规划、建设、改造其集中场所和街区，配套建设相应设施，帮助其改善生产经营环境等。

 

 

　　条例坚持问题导向，就老百姓普遍关注的食品安全焦点问题作出了回应：

 

　　——食品安全的追溯管理。食品安全涉及的主体多、链条长，监管难度大。建立食品安全追溯制度，实现从农田到餐桌各个环节的可追溯，一旦出现问题，能及时找到问题环节，遏制事态扩大，也能及时追溯责任主体，落实法律责任。条例在上位法的基础上，作了以下规定：一是食品生产经营者应当严格执行进货查验记录、出厂检验记录、销售记录等制度，建立完善食品安全追溯体系，保证食品可追溯；二是省食品药品监督管理部门会同同级农业部门等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制，推进食品安全信息化追溯体系建设；三是鼓励和支持食品生产经营者运用物联网、云计算等现代信息技术建设追溯体系，对食品生产、贮存、运输和销售等环节进行全程的质量控制和追踪。

 

　　——保健食品现场会销问题。现在以会议、讲座等形式现场销售保健食品成为消费者投诉的热点，群众反映强烈。2015年，仅武汉市就受理消费者关于保健食品会销的投诉1000余件。省食品药品监督管理局参加湖北电台的政风行风热线活动中，群众来电中超过一半也是反映保健食品会销问题。保健食品的主要消费群体是中老年人群，这部分人群容易被非法保健食品经营者的宣传推介所误导，而且这类营销流动性大、无固定经营场所，消费者购买产品后存在维权难、监管难的问题。省人大常委会经充分研究，对保健食品的现场会销作出以下规定：一是从事保健食品经营的，应当依法取得相应的许可，并在许可的范围、地点从事保健食品经营活动；二是规定以会议或者讲座等形式宣传推介保健食品的，不得作夸大功能、虚假或者误导消费者的宣传，不得在许可的经营场所以外进行现场销售；三是设定严格的法律责任，对于违法进行保健食品现场会销的，由食品药品监管部门没收违法所得和违法经营的食品，并按照货值金额设定了相应的法律责任。

 

　　——食品网络销售问题。食品网络销售作为一种新兴的销售业态，给人们生活带来快捷、便利的同时，也让人对食品的质量和安全产生担忧。有的食品生产经营者未取得任何资质就利用互联网进行销售，有的网络食品交易第三方平台为占领市场份额，降低了入网食品经营单位审核标准，今年的央视“3.15”晚会就曝光了某网络食品交易第三方平台存在的食品安全管理问题。为有效解决这些问题，条例从两方面作出了规定，一方面对入网食品生产经营者的资质提出要求，规定其应当依法取得许可，并在其网站明显位置公示食品生产经营许可等信息，以利于消费者进行监督。另一方面，规定网络食品交易第三方平台提供者应当建立入网食品生产经营者审查登记、销售食品信息审核、食品安全检查、违法行为处理、投诉举报处理等管理制度；加强对入网食品生产经营者的核查，设置专门的网络食品安全管理机构或者指定专职食品安全管理人员，对平台上的食品经营行为及信息进行检查。

 

 

　　食品安全与人民群众的健康息息相关，社会高度关注。如何保证老百姓吃到健康放心的食品，是食品安全监管工作一项紧迫的任务。一方面，政府及其食品安全监管部门要采取严格的监管措施，着力加强监管力度，切实保障食品安全。同时，要充分调动公众参与食品安全治理的积极性，形成全社会共治的良好氛围。条例主要作了以下规定：一是明确食品安全科学管理的有效手段。食品安全监管部门应当根据食品安全风险监测、安全状况和信用信息等，确定监管的重点、方式和频次，实施风险分级管理。二是建立食品安全信用体系建设和奖惩机制。建立食品安全信用制度对于打击食品生产经营者的失信行为，强化生产经营者的责任意识，引导其诚信合法经营有着重要意义。条例规定食品安全信用信息应当作为食品药品监督管理部门行政审批和日常监管的重要参考。对存在严重失信行为的食品生产经营者，可以依法向社会进行披露，并按照规定由有关部门对其进行联合惩戒。三是在监督检查中发现食品生产经营者存在严重违法行为时，可以将其违法事项在其生产经营场所进行张贴公布。四是建立健全信息发布平台，实行食品安全信息公开与发布制度。五是建立统一的食品安全咨询、投诉举报平台，完善有奖举报制度和受理处置制度，鼓励公众积极参与到食品安全的监督行动中来。

 

 

　　食品安全法设定了最严厉的食品安全违法处罚措施，条例除适用上位法规定外，主要对小作坊、小餐饮和食品摊贩的违法行为设定了相应的法律责任。考虑到“三小”具有“小、散、低”的特点，条例视不同的情形分类进行了规定，对于轻微违法行为，强化教育和引导功能，如未取得小作坊、小餐饮许可或者食品摊贩登记卡的，先责令改正，拒不改正的，再予以处罚。对于严重违法的行为，如生产加工小作坊、小餐饮违法生产、经营禁止性食品的，进行严厉处罚；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。同时，针对我省一些有特色的规定，如食用农产品集中交易市场开办者以及网络食品交易第三方平台提供者未按要求建立相关制度等行为也设置了相应的法律责任。

相关链接：湖北省食品安全条例【2016-12-01实施】