《长春市人民政府关于实施“三线一单” 生态环境分区管控的意见》政策解读

“三线一单”，即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。

一、“三线一单”编制的背景

2018年9月，吉林省“三线一单”编制工作启动。2020年12月31日，《吉林省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》发布实施。按照省政府要求，各市（州）政府应在本辖区“三线一单”成果提炼细化的基础上，制定市（州）意见并印发实施。

长春市委、市政府高度重视此项工作，成立了分管副市长任组长的工作小组，组建了“三线一单”编制团队，在省级框架下进行提炼细化，编制完成了长春市“三线一单”技术成果并形成《长春市人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（以下简称《实施意见》），技术成果于6月15日通过了省工作组的审核验收，《实施意见》于6月29日印发实施。

编制过程当中，工作组坚持了三个原则：

一是坚持底线思维。坚持生态环境质量只能更好、不能变坏，开发建设不突破资源环境承载力，确保生态环境安全。

二是坚持因地制宜。根据生态环境功能、自然资源禀赋和经济社会发展实际，划定环境管控单元，实施差别化生态环境管控措施，促进生态环境质量持续改善。

三是坚持统筹协调。在编制过程中与各县（市）区人民政府、各开发区管委会及市直相关部门上下联动，深入对接，合力推进“三线一单”编制工作。在此基础上，系统分析国土空间的资源环境属性，把全市国土空间划分为环境管控单元，将“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”的环境管控要求等，以生态环境准入清单方式落到每一个环境管控单元，形成环境分区管控体系。通过“三线”划框子，框住各类空间利用格局和开发强度；通过“一单”定规则，规范各环境管控单元开发行为和准入要求。

就具体内容而言，生态保护红线方面，直接利用现有红线成果，通过评价生态系统敏感性和重要性划定了重要生态空间；环境质量底线方面，结合二污普数据，在重大问题识别及污染源分析基础上，测算环境容量，综合确定区域、流域、各阶段环境质量目标；资源利用上线方面，充分衔接水利、自然资源、能源等部门现有成果，确定水资源、土地资源、能源的开发利用总量和管控要求，突出高污染燃料的管控；生态环境准入清单方面，主要是集成了生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的环境管控要求，以及现行法律法规标准，国家、省、市、重点区域（流域）环境管理政策及资源环境管控要求等内容。

二、“三线一单”发布实施的意义

在全市实施“三线一单”生态环境分区管控，是深入贯彻习近平生态文明思想、保持发展战略定力的充分体现，是加快生态环境治理体系和治理能力现代化建设的内在需要，是实施生态环境精细化管理、改善生态环境质量的重要抓手，对于促进我市生态环境高水平保护具有重要意义。

在全市实施“三线一单”生态环境分区管控，是筑牢生态安全屏障，保障粮食安全，强化黑土地保护利用的重要举措，是加快长春现代化都市圈建设，扎实推动“四大板块”布局的重要抓手，对于构建区域一体化生态安全格局，促进我市生态环境持续改善和经济社会高质量发展，提供有力支撑和制度保障。

三、“三线一单”的特色亮点

就具体内容而言，长春市“三线一单”成果在吉林省“三线一单”成果的框架下，突出了自身的特色。

首先，将基准年由吉林省成果的2017年更新到2020年，结合《长春市生态环境质量报告书（2016-2020年）对长春市环境空气、地表水等“十三五”历史数据和现状数据进行更新，体现了过去三年中环境质量的变化和污染防治攻坚战的成效，也反映出接下来长春市生态环境所面临和需要解决的实际问题。

其次，充分衔接了长春市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要、长春市国土空间规划、长春市“十四五”生态环境保护规划及分项规划，与时俱进，对长春市的战略定位、空间布局、产业发展进行更新，对下一阶段的环境质量目标、资源利用指标等数据进行更新，使长春市“三线一单”可以更好地指导“十四五”阶段的相关立法、专项规划编制、产业政策制定、城镇建设、资源开发、重大项目选址、执法监管等工作。

最后，根据长春市省级以上开发区（工业集中区）生态环境准入清单细化要点，对长春市31个开发区的准入清单的空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率进行了更新及细化。从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源利用要求四个维度进一步明确开发区（工业集中区）所在环境管控单元的管控要求。

四、“三线一单”的环境管控单元

长春市共划定环境管控单元158个，分为优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元三类，实施分类管控。

优先保护单元共50个，总面积为8676.70km2，占全市总面积的34.83%（含占全市总面积的30.6%的黑土地保护单元）；主要包括生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区、黑土地等生态功能重要区和生态环境敏感区，严格按照法律法规和有关规定禁止或严格限制大规模、高强度的工业和城镇开发建设。

重点管控单元共99个，总面积为12531.25km2，占全市面积的50.30%；主要包括经济开发区、各类产业园区、工业集聚区、城镇开发边界内等开发强度高、污染物排放强度大的区域及生态环境问题相对集中的区域，按照水、大气、土壤、自然资源等资源环境要素分类实施管控，推进这些区域的产业布局优化、转型升级，不断提高资源利用效率，加强污染物排放控制和环境风险防控，解决突出生态环境问题。

一般管控单元共9个，总面积为3706.70km2，占全市总面积的14.87%；主要指除优先保护单元、重点管控单元以外的其他区域，以经济社会可持续发展为导向，执行生态环境保护的基本要求，推动区域环境质量持续改善。

五、“三线一单”的实施应用

编制“三线一单”，是为今后高质量发展划框子、定规则。编制只是基础，应用才是关键。

就用途而言，“三线一单”主要有以下两方面作用：

一是能支持高质量发展。“三线一单”成果是对现行政策、规定的集成，融合了现有的生态红线管控要求、环境要素目标要求、资源利用约束条件，对于我市相关部门在立法、专项规划编制、产业政策制定、城镇建设、资源开发、重大项目选址、执法监管方面可以作为重要参考。生态环境准入清单既设立了产业限制条件，又指明了投资方向，便于政府部门招商引资，也利于投资主体做投资选择。

二是能强化高水平保护。通过将生态环境管控要求落到管控单元里、固化在图上，便于各级政府部门直观清晰的了解环境管理要求。对于生态环境保护综合执法机构和其他负有生态环境保护职责的部门，可以作为监督开发建设行为和生产活动的重要依据。通过向全社会公开“三线一单”成果，也可以接受社会监督，便于公众参与环境管理、表达环境诉求。

就应用而言，“三线一单”主要有以下四方面作用：

一是加强规划政策衔接。把“三线一单”确定的生态、水、大气、土壤、资源利用等方面管控要求，作为区域生态环境准入和区域环境管理的重要依据，与国土空间规划和“十四五”有关规划、相关行业规划做好衔接。

二是推动生态环境治理。将“三线一单”确定的分区域、分阶段环境质量底线目标作为基本要求，合理制定环境保护规划和环境质量达标方案，科学推动生态环境质量的持续改善。

三是规范开发建设活动。在政策制定、规划编制、产业布局、结构调整、资源开发、城镇建设、重大项目选址时，将“三线一单”作为主要依据，确保与其相符。

四是强化生态环境监管。把“三线一单”作为监督开发建设、生产经营活动的重要依据，推动落实生态环境分区管控要求，实现生态环境监管精细化、规范化、智能化。

为确保成果与时俱进，生态环境部门建立了动态更新完善机制。原则上每年组织开展一次全市“三线一单”实施情况评估，充分听取各县（市）区、各有关部门意见，依据评估情况编制更新调整方案，按规定报批发布。5年以内，因国家与地方发展战略、生态环境质量目标、生态保护红线、自然保护地等发生重大变化的，适时组织对全市“三线一单”内容进行相应调整。

为更好地推进“三线一单”实施应用，生态环境部门还建立了统一的“三线一单”信息管理平台，可以实现“三线一单”成果落图固化和动态管理，将过去分散的要求集成起来，落实到具体的环境管控单元上，相应要求在数据系统这张“图”上可以直观看得清、用得好。同时运用现代信息技术手段，推动“三线一单”信息管理平台与政务大数据互通互联，努力实现数据信息共享。