《中共上海市委上海市人民政府关于本市深化安全生产领域改革发展的实施意见》的解读

　　近期，中共上海市委、上海市人民政府以沪委发〔2017〕21号文件印发《中共上海市委上海市人民政府关于本市深化安全生产领域改革发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），向社会公开发布。

 

　　《实施意见》是贯彻落实中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》的重要举措，是继2014年上海市委市政府印发《上海市建立党政同责一岗双责齐抓共管安全生产责任体系的暂行规定》以来，上海安全生产工作的又一个重要文件。

 

　　《实施意见》的出台实施，是贯彻落实党中央以人民为中心的发展思想和对安全生产领域改革发展的新要求，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，把思想和行动统一到党的十九大精神和党中央国务院重大决策部署上来，着力解决上海安全生产基础不够扎实、监管监察体制机制不够完善、企业主体责任落实不到位等突出问题，而提出系统化的改革举措。

 

　　同时，立足于超大型城市安全运行和生产安全的特点和规律，立足于牢牢守住城市安全底线，坚持问题导向、目标导向，《实施意见》运用改革、法治的思维和方式，创新管理举措，从健全落实安全生产责任体系、理顺安全监管体制、提升安全生产治理能力、建立安全预防控制体系、健全社会化服务体系、加强基础保障能力建设等六个方面，细化了安全生产领域改革发展的方向、定位、时间表、路线图，是当前和今后一个时期指导上海安全生产工作的行动纲领。

 

　　发展绝不能牺牲安全

 

　　《实施意见》确定了上海安全生产领域改革发展的基本要求和方向定位，概括为：一条红线、五项原则、两个导向。

 

　　坚守一条红线，就是坚守发展绝不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线。坚持五项原则，就是坚持安全发展、改革创新、依法监管、源头防范、系统治理。把握两个导向，就是把握问题导向和目标导向。在这些原则下，《实施意见》要求着力完善安全生产监管体制机制，着力堵塞监管漏洞，着力压实安全生产责任，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，切实增强安全防范治理能力，推动安全生产与职业健康相融合，促进安全生产形势持续稳定好转。

 

　　《实施意见》明确了上海深化安全生产领域改革发展的两大阶段性目标。到2020年，上海安全生产监管体制机制要基本成熟，法规政策制度基本完善。届时，上海安全生产形势持续好转，生产安全事故和职业病危害得到有效防范，亿元国内生产总值生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率、道路交通万车生产安全事故死亡率等主要指标持续下降，逐渐形成良好的安全生产氛围。

 

　　到2030年，上海将实现安全生产治理体系和治理能力现代化，城市运行安全和生产安全保障能力显著增强，全社会和城市居民安全文明素质全面提升。

 

　　明确责任理顺体制

 

　　确定了目标后，《实施意见》将安全生产领域改革发展的任务细分为六个重点。

 

　　第一是健全落实安全生产责任体系。《实施意见》指出，要严格落实党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责安全生产责任体系。一是加强党委政府对安全发展的领导和监督。各级党委、政府要把安全生产纳入议事日程和工作报告内容，把推进区域安全发展、补齐城市安全短板纳入党委、政府综合督查内容。二是落实党政干部任期安全生产考核。安全生产一岗双责履职情况和安全生产考核结果被纳入党政领导干部年度考核、绩效考核、经济责任审计、任职考察等，安全生产还被纳入精神文明建设、党风廉政建设、社会治安综合治理等工作体系，从而建立与全面建成小康社会相适应和体现安全发展水平的考核评价体系。三是调整充实各级安委会机构，做实做强安委会“指导协调、监督检查、巡查考核”功能。四是压实部门监管责任，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并根据上海机构改革和“三定”工作总体部署，落实到部门“三定”职责规定中。五是严格落实企业主体责任，严格履行法定责任，建立健全全员负责、全程跟进、全面覆盖的安全生产管理和责任体系，做到安全责任、管理、投入、培训、应急救援、事故处置“六到位”。

 

　　第二，理顺安全监管体制。《实施意见》明确了推进安全监管部门行政执法类公务员分类改革的方向，同时明确了安全监管部门是行政执法机构的定位，就重点充实基层一线（区、乡镇街道、各类园区）安全生产监管执法人员，把执法人员执法经费、车辆及其他装备保障纳入同级财政全额保障范围，以及健全安全生产应急管理体系，提出了一系列措施要求。

 

　　第三，提升安全生产治理能力。《实施意见》提出了突出事中事后监管，规范和加强执法监督管理，推进安全生产依法治理的要求。一是坚持依法治理，加快修订《上海市安全生产条例》，加强安全生产标准体系研究。二是规范和加强监管执法，实行行业主管与属地监管并重、以分级属地监管为基础的工作格局。三是强化执法监督和保障，对安全监管执法人员执法资格、执法工作保障、执法业务培训提出了基础保障要求，保障执法严肃性。

 

　　第四，建立安全预防控制体系。《实施意见》主要从源头防控、安全风险管控、隐患排查治理、完善职业病防治体系等方面，细化落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作体系。

 

　　第五，健全社会化服务体系。《实施意见》提出发挥市场机制的推动作用，更多地运用市场化、信息化、社会化方式加强安全生产的管理、服务和保障能力，具体可体现在支持安全生产专业服务机构健康发展、加强安全生产专业服务机构管理监督、健全完善政府购买服务机制、深化安全生产信用信息应用等方面。

 

　　第六，加强基础保障能力建设。《实施意见》主要从保障安全生产的有效投入、加强安全产业发展、提高安全生产科技支撑、加强安全生产教育培训和舆论监督等方面，要求推进安全生产事业健康发展。

 

　　55项举措加紧落实

 

　　纵观《实施意见》，具体有安全生产责任体系建设、理顺安全监管体制、提升安全生产治理能力、建立安全预防控制体系、健全社会化服务体系、加强安全基础保障能力建设等六大方面共55项制度性措施需要加紧落实。

 

　　（一）安全生产责任体系建设，共17项

 

　　1.发挥党委政府对安全发展的领导监督作用，各级党委、政府要把安全生产纳入议事日程和工作报告内容，把推进区域安全发展、补齐城市安全短板纳入党委、政府综合督查内容。

 

　　2.细化各级党委、政府领导岗位安全生产主要职责，明确党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任，落实党政领导干部任期安全生产考核。

 

　　3.将安全生产一岗双责履职情况和安全生产考核结果纳入党政领导干部年度考核、绩效考核、经济责任审计、任职考察等，将安全生产纳入精神文明建设、党风廉政建设、社会治安综合治理等工作体系，建立与全面建成小康社会相适应和体现安全发展水平的考核评价体系。

 

　　4.加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设，加强安全监管干部培训和交流，培养和造就一支重责任、敢担当、善作为的干部队伍。

 

　　5.将安全发展理念和安全生产法律法规政策纳入各级党委中心组理论学习和各级党政领导干部教育培训内容。

 

　　6.健全安全投入保障制度，各级政府把安全生产资金纳入本级财政预算，加大对公共安全设施、消防基础设施、应急救援装备、事故隐患治理、安全教育培训、安全生产领域科技创新成果转化推广应用等方面的投入力度。

 

　　7.各级安全监管部门要配齐配强专职人员承担安全生产委员会日常工作，从加强综合协调、明确监管职能界面、加强机制建设、增强政府监管效能等方面强化安全生产综合监管。要充分发挥指导协调、监督检查、巡查考核作用，实施安全生产责任目标管理，建立安全生产巡查考核制度。

 

　　8.厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并根据本市机构改革和“三定”工作总体部署，落实到部门“三定”职责规定中。

 

　　9.编制安全生产职责行政权力清单、责任清单、监管清单、任务清单。

 

　　10.督促企业增强法治意识，严格履行法定责任，建立健全全员负责、全程跟进、全面覆盖的安全生产管理和责任体系，做到安全责任、管理、投入、培训、应急救援、事故处置“六到位”。

 

　　11.督促企业建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重防控制度，开展风险辨识和自评价，实施风险警示，强化危险源监测和预警，建立隐患排查治理情况以及重大事故隐患治理情况向负有安全监管职责部门和企业职工代表大会“双报告”制度，实行自查自改自报闭环管理。

 

　　12.建立多部门参与的考核会商机制。

 

　　13.推动地方国有企业将安全生产许可、安全生产标准化建设、安全诚信记录等安全管理要求列为其对供应商管理的重要组成部分，并作为国有企业履行社会责任的重要评价指标。

 

　　14.建立安全生产激励约束机制。建立安全生产绩效考核与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩制度。

 

　　15.健全和完善对事故相关责任人党纪政纪处分、行政处罚、职业禁入、行业禁入、刑事责任等综合追责的制度体系。

 

　　16.建立事故统计分析评估机制，事故结案一年内，负责事故调查的相关部门要对暴露问题的整改督办情况组织开展评估，并及时向社会公开。

 

　　17.制定尽职照单免责、失职照单问责相关规定。

 

　　（二）理顺安全监管体制，共5项

 

　　1.明确将市、区安全监管部门列为政府工作部门和行政执法机构，各级发展改革、财政、人力资源社会保障、机关事务管理等部门要依照各自职责，对各级安全监管部门行政执法经费、车辆以及其他装备按照相关标准予以保障。

 

　　2.强化乡镇政府（街道办事处）安全生产监管职能。各区政府要根据实际情况，明确负责安全生产监管的机构，统筹各类安全生产相关队伍资源，充实配备符合法定要求和实际工作需要的具有行政执法资格的人员。

 

　　3.完善各类园区的安全生产监管体制，明确负责安全生产监管的机构和人员，指导、检查、督促本园区内生产经营单位安全生产工作。

 

　　4.依托区政府总值班室强化安全生产应急值守工作，依托城市网格化综合管理平台建立街道乡镇应急处置指挥中心，负责安全生产应急值守、督促处置等工作。

 

　　5.强化应急救援力量体系建设，以市应急救援总队为主体，安监、建设、民防、交通等行业的辅助救援队伍为补充，专家队伍为支撑，推进危险化学品等专业救援力量布点建设，进一步提升统一管理、调度使用、联动处置效能。

 

　　（三）提升安全生产治理能力，共10项

 

　　1.加快修订《上海市安全生产条例》。

 

　　2.加强安全生产标准体系研究。

 

　　3.各负有安全监管职责的部门应当建立监督检查、计划管理制度，明确监督检查对象、重点、频次、事项等，落实检查率、整改率、处罚率统计分析制度。

 

　　4.严格执行重大行政执法决定法制审核制度。

 

　　5.全面落实“双随机、一公开”制度，到2018年占监督检查总量的70%。

 

　　6.完善事故调查中行政执法与刑事司法衔接机制。

 

　　7.健全完善政府购买安全生产服务制度。

 

　　8.按照国家有关规定，市、区两级政府要落实安全监管执法的经费、车辆以及其他装备。

 

　　9.提高安全监管执法标准化、信息化、科技化水平，探索全程录像、快速检测、执法文书数字化，实现安全生产现场执法全过程记录。

 

　　10.建立执法业务培训定期化、常态化机制。

 

　　（四）建立安全预防控制体系，共5项

 

　　1.制定出台本市危险化学品生产、储存布局规划。

 

　　2.建立健全风险评估机制和事故隐患分级分类标准，建立健全风险隐患举报机制、信息管理机制、风险应急准备和隐患治理机制。

 

　　3.加强事故隐患排查治理系统建设，督促生产经营单位按照规定申报排查治理情况，建立完善监管部门共享事故隐患排查治理系统的信息平台。

 

　　4.落实市、区两级重大隐患治理年度督办制度，及时将督办治理情况报送纪检监察部门，对治理不力、督办不力的纳入政府核查问责范围，实行约谈告诫、公开曝光，情节严重的依法依规追究相关人员责任。

 

　　5.落实本市职业病防治“十三五”规划。加快职业病危害严重企业的技术改造、转型升级、淘汰退出。加强高危粉尘、高毒物品等职业病危害源头治理。

 

　　（五）健全社会化服务体系，共8项

 

　　1.加强安全生产社会共治，支持行业协会开展自治自律建设，维护公平公正、有序竞争的市场环境。

 

　　2.完善安全生产和职业健康技术服务机构信息公示公开制度。

 

　　3.建立专业服务机构信用第三方评估机制，加强信用评估结果运用，将其作为资质认定、日常监管、政府购买服务、政策扶持、融资授信等的重要依据。

 

　　4.建立政府购买安全生产服务制度。进一步支持和规范包括社会组织、符合承接条件的事业单位、企业、机构等社会力量承接政府购买安全生产服务。

 

　　5.制定出台鼓励政策，通过双向选择，支持小微企业购买专业服务机构的安全生产技术服务。

 

　　6.完善《上海市安全生产信用信息管理办法》。

 

　　7.落实安全生产信用记录分级判定、归集、共享、应用，完善失信联合惩戒机制。

 

　　8.在危险化学品、交通运输、建筑施工、金属冶炼、渔业生产、特种设备、火灾高危单位等高危行业、领域、企业强制实施安全生产责任保险制度。

 

　　（六）加强安全基础保障能力建设，共10项

 

　　1.各级财政部门要建立健全安全生产和职业健康投入保障制度，强化安全生产投入和审计监督。

 

　　2.建立企业增加安全投入的激励机制，全面落实安全生产专用设备企业所得税优惠目录。

 

　　3.健全投融资服务体系，引导企业集聚发展灾害防治、预测预警、检测监控、个体防护、应急处置、安全文化等技术、装备、服务产业。

 

　　4.积极开展新材料、新工艺、新业态安全风险评估、管控方面的理论研究。

 

　　5.积极推进安全科技先进成果转化，推动工业机器人、智能装备在危险工序和环节以及火灾等应急救援处置中的广泛应用。

 

　　6.加强安全生产自动化、信息化、智能化建设，开展安全生产大数据运用研究。

 

　　7.及时总结上海化学工业区应用危险化学品电子标签自动识别系统试点成果，加快在本市危险化学品生产、储存、运输企业中推广。

 

　　8.加强各有关部门危险化学品监管信息系统建设，实现信息互联互通，加强联合管控，实现危险化学品全生命周期管理。

 

　　9.扎实推进安全生产宣传教育“七进”（进企业、进学校、进社区、进机关、进农村、进家庭、进公共场所）活动，把“七进”活动纳入安全生产责任考核和文明单位、安全标准化、安全社区、平安社区、安全文化示范企业、“青年安全示范岗”创建以及“安康杯”竞赛等工作中。

 

　　10.坚持正确方向和导向，加强新闻宣传策划，大力宣传安全生产好经验、好做法和基层一线典型事迹。