《福建省行政规范性文件备案审查办法》政策解读

为了加强行政规范性文件（以下简称规范性文件）备案审查工作，维护法制统一，推进依法行政，建设法治政府，根据国家有关规定，在全面总结我省实践经验、广泛听取各方意见的基础上，经充分研究论证，省政府日前颁布了《福建省行政规范性文件备案审查办法》（福建省人民政府令第219号，以下简称《办法》），并于2022年1月1日起实施。

一、《办法》修订背景

2010年，我省出台了省政府规章《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》（以下简称原《办法》），确立了全省规范性文件备案审查制度，对加强我省行政机关规范性文件监督管理，维护法制统一，促进依法行政起到了积极作用。但改革的不断深入，政府法治建设面临新的形势、要求和任务，原《办法》部分内容已经难以适应当前工作需要，亟需调整和完善。修订原《办法》主要意义在于：一是深入贯彻落实习近平法治思想的重要举措。制发规范性文件是行政机关依法履行管理职能的重要方式，在习近平法治思想的正确指导下，完善备案审查制度，加强规范性文件监督管理，全面提升规范性文件法治化水平，是维护国家法制统一和尊严的重要保证，是推进全面依法治国、依法执政、依法行政的重要举措。二是衔接新制定国家政策和地方性法规的客观要求。国务院办公厅2018年先后颁发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）（以下简称国办两个文件），2021年1月，省人大常委会颁布《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，原《办法》部分内容与国务院文件、地方性法规的规定不一致，国办两个文件部分要求在原《规定》未有体现。因此，有必要对原《办法》作出修订，并按照国务院及省人大有关规定做出相应调整和补充。三是健全完善我省规范性文件备案审查制度的现实需要。原《办法》已颁布近11年，随着近年来法治政府建设全面推进，依法治省改革的不断深入，原《办法》的备案要求、审查标准、审查程序等规定已相对滞后，为此，亟需对原《办法》进行修订，结合我省实际，形成内容全面、操作性较强的规范性文件备案审查制度。

二、主要修订内容

《办法》对原《办法》内容作了较大调整和补充，修订后的《办法》共39条，主要内容说明如下：

（一）关于规范性文件备案审查范围。根据国办两个文件和《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》有关规定，考虑到我省涉外、涉台、涉侨等有关实际情况，将规范性文件备案审查范围从“涉及公民、法人和其他组织的权利义务”扩大到“涉及自然人、法人和非法人组织的权利义务”，更大程度维护行政相对人的合法权益。

（二）关于精简文件的要求。为反对形式主义，提升行政效率，新增精简文件条款，规定行政机关应当严格控制规范性文件的发文数量，不得照搬照抄照转上级规范性文件，可发可不发、没有实质性内容的一律不发。确需制定规范性文件的，应当讲求实效，注重针对性和可操作性，做到合法有效、表述严谨、文字精炼、准确无误。

（三）关于备案审查程序。一是将原《办法》规定的报送备案时间从15日延长至30日，规定必要时，备案审查部门可以要求制定机关对指定的规范性文件即时报送备案；二是新增要求有关行政机关应当配合协助备案审查的规定；三是完善备案审查纠错机制，对于存在违法违规问题的规范性文件，经备案审查部门督促，拒不纠正的，由备案审查部门报请本级人民政府责令改正，或者由本级人民政府予以变更或者撤销；四是新增发现已经备案的规范性文件存在违法违规情形的，应当重新启动审查程序的规定；五是规定备案审查部门应当与党委、人大、政府相关备案工作机构建立备案审查衔接联动机制。

（四）关于备案审查标准。根据国办两个文件规定，参照外省立法经验，对备案审查标准进行完善和细化，规定制定规范性文件，制定主体必须合法；不得超越行政机关法定权限；不得违反宪法、法律、法规、规章以及国家政策规定；不得违反法定程序；不得违法减损自然人、法人和非法人组织合法权益或者增加其义务；不得侵犯公民人身权、财产权、劳动权等基本权利；不得违法增加行政机关权力或者减少其法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；不得增设办理行政许可事项的条件；不得规定出具循环证明、重复证明等内容；不得超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法设置排除或者限制公平竞争、干预或者影响市场主体正常生产经营活动的措施；不得违法设置市场准入和退出条件；不得违背社会主义核心价值观以及社会公序良俗原则。

（五）关于公民建议审查。按照国办两个文件的要求，并与省人大常委会的公民建议审查等制度相互衔接，结合工作实际，在《办法》中进一步完善我省的公民建议审查制度。一是明确规定公民建议审查的内容、形式、要求；二是新增制定机关答复规定，要求制定机关应当按照备案审查部门通知的要求提交书面答复意见，新增补正审查建议材料的规定；三是对公民建议审查的办理时限作出相应调整，将原《办法》告知时间从5日延长至15日，处理时限从30日增至60日，情况复杂的，延长审理期限从最长15日增至30日；四是为节约行政资源，防止滥诉，新增不重复受理公民建议审查条款，以及公民撤回审查建议终止审查条款。

（六）关于规范性文件“三统一”。按照国办两个文件要求，新增规定行政机关应当对规范性文件实行统一登记、统一编号、统一印发，并按照政府信息公开的要求和程序，主动向社会公开。

（七）关于规范性文件有效期。结合近年来实际工作情况以及各方面意见建议，对原《办法》的相关规定进行修改完善，规定规范性文件有效期一般不超过5年，最长不超过10年，有效期届满未明确延续的，规范性文件自动失效。新增了“行政机关应当在有效期届满前6个月对规范性文件的实施情况进行评估；专用于废止原有的规范性文件或者停止某项制度实施等的规范性文件，不适用本《办法》规定；规范性文件名称冠以“暂行”“试行”的，有效期自施行之日起一般不超过2年。”等规定。

（八）关于规范性文件溯及既往。参照其他有关省份的做法，新增溯及既往的条款，规定规范性文件一般不溯及既往，但为了更好地保护自然人、法人和非法人组织合法权益而作出的特别规定除外。

（九）关于专家协审机制。根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）关于“……要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。”的要求，《办法》新增专家协审条款，规定备案审查部门审查规范性文件可以通过召开论证会、座谈会、书面征求意见等方式，向相关领域的专家、专业组织、法律顾问、公职律师等咨询，或者开展协助审查等工作。

（十）关于信息化建设。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）关于“……县级以上各级人民政府要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。”的要求，《办法》新增信息化建设条款，规定备案审查部门应当加强规范性文件备案审查工作的科学化、规范化、信息化建设，建立全省互联互通的规范性文件备案审查信息平台。

（十一）关于监督和责任。为落实国办两个文件精神，对原《办法》的责任条款进行补充和完善，一是规定规范性文件备案审查工作应当纳入法治政府建设督察内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系；二是规定备案审查部门定期对制定机关的规范性文件进行检查，制定机关应当予以配合；三是规定行政机关制定的规范性文件侵犯自然人、法人和非法人组织合法权益，并造成严重后果的，由有权机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法追究责任；四是规定四种会导致被依法追究责任的具体违法情形。