部门解读 | 《山东省安全生产行政责任制规定》

    2015年11月2日省政府第65次常务会议审议通过《山东省安全生产行政责任制规定》，11月5日，郭树清省长签发第293号省政府令颁布施行。

 

    一、立法背景

 

    2013年7月，中共中央总书记习近平同志在中央政治局会议上关于安全生产的讲话中明确提出，坚持管行业必须安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强调安全生产工作要党政同责、一岗双责、齐抓共管。2014年修订的《安全生产法》确立了安监部门综合监管、行业主管部门直接监管、基层政府属地监管的管理体制，明确规定“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。近期发生的天津港“8.12”瑞海公司危险品爆炸等事故，原因是多方面的，但其中反映出生产经营单位的主体责任和政府监管不到位是主因。2013年省政府出台了《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》（省政府第260号令），对生产经营单位的安全生产主体责任作了规定，但对于建立各级政府及其有关部门的安全生产行政责任没有作出明确规定。为了进一步细化《安全生产法》的制度规定，落实安全生产行政责任制，实现企业主体责任和政府监管责任的统一，出台《规定》十分必要。

 

    二、确立的十项制度

 

    （一）确立了安全生产行政责任制的“三个必须”和“三个负责”原则。坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁监管谁负责。坚持“三个必须”和“三个负责”，体现了政府权责一致原则。政府机关的“权力”和“责任”相对等、相统一、相一致是社会主义法治理念的基本要求,也是行政机关依法行政的基本原则。

 

    （二）确立了安全生产监督管理体制的“属地监管和分级监管”原则。实行属地监管与分级监管相结合、以属地监管为主。强化“属地监管”为主，是《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）的明确要求。“分级监管”是对省、市、县政府部门的监管职责划分，也是行使安全生产监督检查职权和依法履职、失职追责的重要依据。《规定》明确提出，省有关部门负责中央企业二级单位（分公司、子公司等）和省管企业总部（总公司、集团公司）的安全生产监督管理工作，设区的市政府有关部门负责中央企业三级单位、省管企业二级单位、省属企业（省管企业除外）和市管企业的安全生产监督管理工作，县（市、区）政府有关部门负责中央企业四级及以下单位、省管企业三级及以下单位和其他企业、单位的安全生产监督管理工作。

 

    （三）确立了安全生产监督管理的“一岗双责”制。《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40 号）明确规定，要建立健全政府领导班子成员安全生产“一岗双责”制度。《规定》明确要求，各级人民政府和有关部门的主要负责人是本行政区域和本行业、领域安全生产的第一责任人，对安全生产工作承担全面领导责任；分管安全生产的负责人对安全生产工作承担重要领导责任；其他负责人对分管范围内的安全生产工作承担直接领导责任。

 

    （四）明确了县级以上人民政府的安全生产七项职责。一是实施安全发展战略，根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划并组织实施；二是研究制定安全生产制度措施，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中的重大问题；三是健全安全生产监督管理体系，加强安全生产行政执法队伍的职业化和专业化建设；四是健全安全生产隐患排查治理体系，组织开展安全生产监督检查和重点行业领域专项整治，打击安全生产违法行为；五是健全生产安全事故应急救援和调查处理体系，制定事故应急预案并定期组织演练，组织或者委托有关部门进行事故调查处理；六是加大安全生产资金投入，落实政府安全生产专项资金制度，按照规定执行安全生产监管监察岗位津贴；七是法律、法规、规章规定的其他职责。主要依据和参考了《山东省安全生产条例》第二十八条“各级人民政府应当履行的安全生产职责”和《山东省人民政府办公厅关于印发落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定的通知》（鲁政办发〔2008〕22号）第六条“政府的主要责任”的规定，并结合了《安全生产法》等法律法规和国家有关政策文件对“政府责任”的相关规定。

 

    （五）确立了政府安全生产委员会的法律地位和职责。目前，我省县级以上政府全部设置了安全生产委员会，而且安委会主任一般由政府主要负责人担任。现行安全生产法律、法规、规章都没有涉及政府安委会表述，《规定》是首次将政府安委会纳入我省政府规章调整范围，并规定了政府安委会的七项职责。《规定》明确要求，县级以上人民政府设立安全生产委员会，作为本级人民政府安全生产议事协调机构，在本级人民政府领导下开展工作；县级以上人民政府安委会下设办公室，为本级人民政府安委会的办事机构，设在安全生产监督管理部门，负责安委会日常工作。

 

    （六）明确了乡镇、街道、开发区安全生产工作职责。主要在《安全生产法》第八条和《山东省安全生产条例》第六条的基础上，提出乡镇、街道等机构应当明确负责安全生产工作的机构的要求。《规定》明确规定，乡镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构应当明确负责安全生产工作的机构，对本区域内安全生产工作进行监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

 

    （七）明确了政府有关部门的共同职责。为了简化各有关部门专项职责的表述，将各有关部门在安全生产上的职责归纳和提炼为七项。一是制定安全生产政策和规划，加强安全生产宣传，督促生产经营单位落实安全生产标准化工作；二是依法实施涉及安全生产的行政许可，并对许可事项进行事中事后监管；三是依法开展涉及安全生产的行政执法工作，对生产经营单位进行监督检查，督促整改事故隐患，查处安全生产违法行为；四是制定事故应急预案，参与或者组织事故应急救援和事故调查处理，对事故防范和整改措施进行监督检查；五是受理安全生产举报投诉，进行事故统计；六是负责本单位及其所属单位的安全生产管理；七是国家和省规定的其他职责。

 

    （八）规定了各有关部门的专项职责。主要依据了有关法律法规规定、各部门三定方案和《国务院安全生产委员会关于印发国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工的通知》（安委〔2015〕5号）以及鲁政办发〔2008〕22号文件等规定，分别规定了27个部门和单位的具体安全生产工作职责，9个行业主管部门和4个其他部门的相关职责。比如，对教育、公安、交通运输等部门的校车安全监管的职责，主要依据了《校车安全管理条例》（国务院令第617号）和省政府即将出台的《山东省校车安全管理办法》的规定。对旅游部门“负责旅游安全的综合协调和监督管理，指导应急救援工作”的规定，主要依据了《山东省人民政府办公厅关于印发山东省旅游局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（鲁政办发〔2009〕72号）的规定。对住建部门“负责建设工程安全生产监督管理（铁路、交通、水利、民航、电力、通信专业建设工程除外）”的规定，主要依据了安委〔2015〕5号文“住房城乡建设部依法对全国的建设工程安全生产实施监督管理（按照国务院规定职责分工的铁路、交通、水利、民航、电力、通信专业建设工程除外）”等规定。

 

    （九）设定了保障行政责任制落实的三项监督措施。一是规定了工作会议制度。政府应当每季度至少召开一次安全生产工作会议，分析、部署本行政区域防范生产安全事故工作。会议决定事项作为安全生产有关检查、考核的依据。二是规定了定期报告制度。要求政府应当定期向上一级人民政府报告履行安全生产工作职责情况,有关部门应当定期向政府报告履行安全生产监督管理职责情况，每年年底前提交安全生产工作报告。三是规定了考核制度。政府应当建立健全安全生产考核制度，完善考核指标体系，每年向有关部门和下一级政府分解下达年度安全生产控制考核指标。

 

    （十）设定了行政责任制未落实的三项责任追究措施。一是规定了作出检查制度。本行政区域和本行业、领域发生重大事故或者连续发生较大事故的，有关人民政府应当逐级向上一级人民政府作出检查，有关部门应当向本级人民政府作出检查。二是规定了警示通报、约谈和一票否决制度。警示通报、约谈等制度主要参考了《省委办公厅、省政府办公厅关于进一步加强安全生产工作的意见》（鲁办发〔2014〕32号）等规定，一票否决制度主要参考了鲁政办发〔2008〕22号文等规定。三是规定了责任追究的六项具体情形。各级人民政府和有关部门不履行安全生产工作职责的，由上级人民政府给予通报，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。