部门解读 | 关于《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准（试行）》的解读

为了规范安全生产行政处罚自由裁量权工作，提高全省应急管理系统依法行政水平，根据国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》和省政府办公厅《关于印发山东省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》等规定要求，省应急厅结合工作实际编制出台了《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准（试行）》（以下简称《基准》）。现将文件解读如下：

一、编制过程

（一）梳理安全生产行政处罚裁量权依据。省应急厅从9月初开始《基准》的编制工作，对以应急管理部门为执法主体的安全生产法律法规规章进行了整理汇总，共梳理安全生产行政处罚裁量权依据涉及的现行法律法规规章46部，其中包括《安全生产法》《矿山安全法》2部法律，《安全生产许可证条例》等5部行政法规，《山东省安全生产条例》1部地方性法规，《安全生产违法行为行政处罚办法》等34部部门规章，《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》等4部省政府规章。

（二）确定安全生产行政处罚事项。省应急厅认真梳理每部法律法规规章涉及的行政处罚事项，共形成安全生产行政处罚事项352项。根据执法检查工作需要，将行政处罚事项又进行了类别划分，包括安全生产规章制度类、安全生产风险隐患双重预防体系类、安全设施设备使用维护类等22个类别。经综合考量违法的事实、性质、手段、后果、情节等因素，对全部行政处罚事项逐项明确违法行为、法律依据、裁量档次、违法情节和处罚标准，于10月中旬形成《基准》（征求意见稿）。

（三）充分征求意见建议。10月14日，省应急厅将《基准》（征求意见稿）发各市应急局及省厅各处室、单位充分征求意见，共征求建议41条，采纳32条，经修改完善形成《基准》（厅长办公会议送审稿）。11月11日，省应急厅第七次厅长办公会议审议通过了该《基准》。11月17日，根据厅长办公会议要求，又将《基准》修改后，送法律顾问单位进行审核。11月21日，山东辰静律师事务所出具书面法律意见，认为省应急厅制定的《基准》符合法律有关规定条件，主体、权限合法。

二、修订说明

（一）删除了不属于应急管理部门管辖的内容。机构改革后，原安全生产监督管理部门负责的职业安全健康监督管理职责调整到卫生健康部门。为此，省应急厅删除了《中华人民共和国职业病防治法》《女职工劳动保护特别规定》《职业病危害项目申报办法》等11部涉及职业健康的法律、法规、规章的70项行政处罚事项。

（二）根据法规规章颁发、修订和废止情况及时调整行政处罚自由裁量权内容。新增了《生产安全事故应急条例》《安全评价检测检验机构管理办法》《烟花爆竹生产经营安全规定》《冶金企业和有色金属企业安全生产规定》以及修订后的《生产安全事故应急预案管理办法》等法规规章的行政处罚自由裁量内容；增加了《安全生产违法行为行政处罚办法》《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》等规章中部分行政处罚条款的自由裁量内容；删除了已废止的《安全生产检测检验机构管理规定》《安全评价机构管理规定》《冶金企业安全生产监督管理规定》和不适合我省的《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》（我省已无烟花爆竹生产企业）以及与现行政策不相符的《山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法》等规章的行政处罚自由裁量内容。

（三）规定了行政处罚自由裁量的种类和幅度。《基准》只对“罚款”进行裁量，不适用实施“罚款”以外的行政处罚种类如“责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工”“暂扣或者吊销许可证”“暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书”等行政处罚。

《基准》采取分级原则进行裁量，分为1、2、3、4等不同裁量阶次，其对应的裁量幅度为依法“从轻”处罚的下限至“从重”处罚的上限。

（四）坚持公平原则。应急管理部门行使安全生产行政处罚裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当；对同一类违法主体实施的性质相同、情节相近或者相似、危害后果基本相当的违法行为，在自由裁量时所适用的法律依据、处罚种类应当基本一致，处罚幅度应当基本相当。

（五）坚持优先原则。同一个违法行为违反不同法律、法规或者规章规定的，优先适用法律效力高的规定；法律效力相同，属于特别规定的优先适用，生效时间在后的优先适用。当《基准》规定的不同档次所对应的情节并存时，应当在趋重情节所对应的处罚档次内处罚。当从重处罚因素与从轻处罚因素并存时，应当首先考虑从重因素，然后在从重基础上酌情从轻。

（六）分别裁量、合并处罚。两种以上违法行为需要给予不同行政处罚的，应当适用不同的法律规定或者同一法律条款规定的不同违法情形，分别裁量，合并处罚。两种以上违法行为具有吸收关系的，择一重处罚。

（七）关注当事人的诚信表现。生产经营单位及其有关人员主动配合执法工作，积极、即时整改现场发现的问题，如能当场迅速纠正，并经执法人员核实确已达到整改要求，对于“可处”违法行为可以不予实施处罚，对于“并处”违法行为可以从轻或者减轻处罚。

（八）明确了不予处罚、从轻或者减轻处罚以及从重处罚的情形。《基准》明确了6种不予处罚的情形；明确了6种从轻或者减轻处罚的情形，对存在此种情形的，应在法定处罚幅度中档以下确定处罚标准，但不得低于法定处罚幅度下限；明确了14种从重处罚的情形，对存在此种情形的，应在法定处罚幅度内选择较高或最高幅度确定处罚标准，但不得高于法定处罚幅度上限。

（九）特殊情形下的处理。一是安全生产违法案件情节特殊、案情复杂，或者在《基准》内没有对应条款的，应当由负责实施行政处罚的应急管理部门负责人集体讨论决定，并制作《行政处罚集体讨论记录》。二是在《基准》执行过程中，相关法律、法规、规章规定的处罚事项发生变化或者《基准》在执行过程中与现行法律、法规、规章的规定不相符的，从其规定。

此外，根据意见建议情况，省应急厅还对70余处具体条款的自由裁量标准进行了优化调整。

三、施行日期

《基准》于11月28日以规范性文件（SDPR-2019-0370005）印发各市应急管理局和省厅各处室、单位，自2019年11月28日起施行，有效期至2021年11月27日。

原山东省安全生产监督管理局《关于印发<山东省安全生产行政处罚自由裁量基准>的通知》（鲁安监发〔2018〕14号）同时废止。