感谢您对企业预付费消费监管及消费者权益保护工作的关心和支持!您在省政协十三届二次会议上提出的《关于加强企业预付费管理力度的建议》(第20241096号)收悉。您提出要进行预付费个体工商户及有限公司法人进行房产抵押或其他资产抵押作为保证金;个体工商户及有限公司注册资金实缴满100万,才能开通预付费;进行预付费个体工商户及有限公司进行对公账户资金监管,销售收入已存入发行人在金融机构开立的信托专户,专款专用等三条建议,具有很强的针对性和指导性,我局将结合职能在市场监管日常工作中积极采纳。现对您提案中涉及的相关事项办理情况答复如下:

近年来,预付式消费已成为美容、美发、健身、餐饮、教育培训等服务行业常用的消费模式,在刺激消费、拉动经济增长、实现经营者和消费者“双赢”的同时,预付式消费市场也频频“爆雷”,群体性消费纠纷面临“退卡难、退钱难、举证难、上诉难”等困境,影响了消费市场健康发展,扰乱了市场经济秩序,损害了消费者的合法权益。

一、市场监管部门依法履职情况

(一)严把市场准入关,对企业依法依规登记,坚决查处无照预付款模式经营主体。企业采用预付款模式经营,无需登记机关登记为特定的经营范围。市场监管部门根据《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)中“除法律、行政法规和国务院决定外,一律不得设定工商登记前置审批事项,也不得通过备案等方式实施变相前置审批”的规定,对从事使用预付款模式经营的所有商事主体依法平等办理登记注册,对无营业执照采取预付款模式经营的经营主体,市场监管部门将根据《无证无照经营查处办法》(国务院令第684号)的规定予以查处。2023年,全省市场监管系统共查处无照经营类案件1727件,案值625.81万元。

(二)持续强化经营主体信用信息归集应用,构建完善失信企业联合惩戒机制,增强企业信息透明度。一是依法将企业登记、行政许可、行政处罚、抽查检查结果等信息归集到国家企业信用信息公示系统(湖北)并公示,公民、法人或者其他组织可通过公示系统查询相关经营主体信息,强化社会监督,引导经营主体树立诚实守信、依法经营意识。二是依法依规将失信经营主体列入经营异常名录和严重违法失信名单,通过部门协同监管平台推送给相关部门实施联合惩戒。对被列入严重违法失信名单的企业法定代表人、负责人,在一定期限内依法禁止担任公司、企业的法定代表人、董事、监事、高级管理人员。截至2024年6月,全省市场监管系统归集共享涉企信用信息8603.53万条,其中各相关部门通过公示系统公示行政许可信息250.12万条、行政处罚信息17.61万条。累计将32户涉及预付式消费违法违规企业列入经营异常名录并向社会公示。

(三)依法查处预付费消费中违反市场监管相关法律法规的行为。2020年9月,商务部等8部门联合印发《关于促进单用途预付卡规范发展的意见》,进一步明确了主管部门和相关部门职责:“商务、文化和旅游、体育等主管部门负责本行业领域发卡经营者的单用途卡发行和服务等业务的管理。市场监管部门依法依职责查处单用途卡不公平格式条款、违法广告、不正当竞争、不正当价格行为等违法违规行为。公安部门依法打击涉单用途卡金融欺诈、合同诈骗等违法犯罪活动。人民银行、税务部门、银保监会依据本部门职能分别履行相关管理职责。”2023年,全省市场监管系统共查处不公平格式条款(合同类)、违法广告、不正当竞争、不正当价格行为等违法案件分别是57件、1513件、408件和1583件,案值分别为53.55万元、676.12万元、6555.41万元和7531.69万元。

(四)加强预付费消费者权益保护工作。一是构建预付费消费维权新机制。2023年9月,我局研发应用消费诉求风险预警分析系统,强化预付式消费等新场景中存在的消费风险预警,并结合省消费者权益保护工作联席会议制度,在全国首创消费诉求信息预警闭环处置机制。截至目前,先后以省消费者权益保护工作联席会议办公室名义,分别向省教育厅、人社厅、住建厅、交通运输厅、商务厅、文旅厅、广电局、药监局、通信管理局等9个部门发出包含预付式消费诉求问题在内的23份《消费诉求信息通报函》,各成员单位均采取不同方式及时对转办信息进行了处置回复。我局还向省委、省政府报送《预付式消费市场秩序亟待规范》等信息,为领导决策和部门监管提出合理化建议。二是积极受理办理市场监管职能范围内的预付费消费诉求。2023年,全省市场监管部门12315平台共办理预付式消费投诉6949件,主要集中于教育培训、健身服务、家政服务、美容美发、养生服务等领域,涉诉金额约3536.16万元,调解成功2716件,为消费者挽回经济损失约126.00万元。三是加强对预付费消费的社会监督和消费教育引导。连续三年会同省消委开展“预付式消费情况调查活动”,深入分析研判预付式消费形势。针对近年来预付费消费领域矛盾突出的校外培训问题,2023年省消委会组织开展校外培训服务调查监督工作,发布校外培训消费风险提示,揭露校外培训十大消费潜规则,提醒广大消费者防范消费陷阱,规避消费风险,维护自身合法权益。今年8月初,省市场监管局会同省消委以省消委名义对外发布《致预付式消费经营者合规经营的一封信》《致广大预付式消费者的一封信》,引起广大消费者良好反响。

二、当前预付费消费纠纷解决存在的难点

一是行政监管的法律支撑不足。从国家层面上看,《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国消费者权益保护法》均缺少对预付款合同的专门规范。现行单用途预付卡管理法规仅有《单用途商业预付卡管理办法(试行)》(商务部令2012年第9号),该办法是行政规章,层级较低,且规范对象只适用于零售、住宿餐饮、居民服务三个行业中的商贸企业,且这三个行业内的个体工商户、合伙企业等也不在此监管范围内。与商贸服务业相关的文化(娱乐)、旅游(票务)、体育(健身)、交通(运输)、教育(辅导)、医疗(体检)、养老等行业发行的众多单用途预付卡,相关行业管理部门均未制定相应的法规和管理制度,监管存在盲区。目前,市场监管部门对预付式消费纠纷解决只能依据《中华人民共和国消费者权益保护法》和市场监管总局《侵害消费者权益行为处罚办法》中相近似的条款进行粗线条地调解处置,对经营者的发卡行为、资金管理都无权干涉,特别是对投诉较多的“卷款跑路”行为,只能按照有关规定将经营者列入经营异常名录,缺乏有效惩戒手段。

二是监管难度增加。随着经济社会的快速发展,特别是互联网经济、电子商务的蓬勃发展,传统的商业模式遇到严重挑战,预付卡经营方式由实体卡开始向虚拟卡转变,经营模式由单一商业经营向跨界经营发展,经营范围由立足省内向全国、海外延伸。一些文化娱乐、体育健身、美容美发、家政服务等个体工商户极力逃避备案监管,采取打折、赠送等方式发卡圈钱,一些互联网企业利用网购平台充当买卖中介发售预付卡,圈钱跑路风险难控,甚至涉嫌非法集资和诈骗活动。

三是消费者自我保护意识仍然有待增强。消费者作为预付式消费的重要主体,在参与交易过程中本身负有自我保护的责任。但在现实生活中,绝大多数消费者缺乏自我保护意识。在面对经营者的预付推销,特别是较大优惠的诱惑时,极少有消费者认为有必要对经营者的资质、服务质量等信息进行了解或调查。在交易时,相信经营者的口头承诺,没有与经营者签订书面合同,也不掌握其他有效交易凭证,轻易落入商家设定的陷阱,到发现上当受骗时为时已晚。要解决此类消费纠纷,走司法程序通过诉讼解决是可行之道,但由于此类纠纷案值一般不大,维权成本高,消费者一般不愿花时间精力而选择放弃,导致部分不法商家有恃无恐。

三、下一步工作打算

您提出的《关于加强企业预收费管理力度的建议》,与行业主管部门许可、经营者信用监管、消费者认知水平息息相关,关系到我省良好消费环境营造,我局将高度重视,立足职能,进一步拓展思路,不断创新监管模式,切实维护消费者权益和良好市场经济秩序。

(一)进一步完善预付式消费法律规范。根据《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》“完善服务市场预付式消费管理办法”的工作要求,加强与省商务厅等部门的联系和沟通,参照先进省份的立法实践,推动开展《湖北省消费者权益保护条例》的修订工作。联合省消委会开展预付费消费立法研究,从法制保障、制度创设、监管约束、社会监督等多方面提出对策、建议,进一步理顺预付费消费监管和维权机制,积极推进我省单用途预付费消费立法工作。

(二)进一步完善监管机制。参照国家部委单用途预付卡管理工作部际协调机制和兄弟省市的经验做法,建立单用途商业预付卡监管联席会议制度。按照“谁审批、谁监管,谁主管,谁监管”原则,建立完善事前信息共享、事中监管联动、事后联合惩戒的部门联动监管机制。探索建立消费预付款存入指定银行账户、“先享后付”“商家保证金”制度等预付式消费资金存管方式,加强预付消费资金监管。

(三)进一步完善失信企业联合惩戒机制。继续完善企业经营异常名录、严重违法失信企业名单和信用修复制度。推动企业经营异常名录和严重违法失信企业名单的跨部门协同应用,将企业信用信息作为各级政府部门有关工作的重要考量因素,依法予以限制或禁入,提高企业失信成本。进一步健全“双随机、一公开”工作机制,加强部门联合协作,做好双随机抽查检查结果公示和信息共享。进一步实现经营主体基础信息、相关信用信息、违法违规信息归集共享和业务协同应用,增强企业信息透明度,为社会公众查询信息提供便捷高效的服务。

(四)加强行政执法,营造良好氛围。7月1日,《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》正式施行,结合其中对预付式消费的新的规范条款,进一步强化行政执法力度,依法从严打击预付式消费领域各类违法行为。同时,通过主流媒体和微信公众号等渠道,公布有代表性、有影响力的典型案件,震慑违法者,警示经营者。加强行政与刑事对接,对严重的预付费消费违法行为,特别是涉嫌诈骗的“圈钱跑路”等行为,依法移交公安部门处理。推动形成“查处一批案件、规范一个行业、净化一片市场”的执法效果,提高经营者的违法成本,有效防范和化解市场风险。

(五)大力推进规范化格式条款合同文本应用。在预付款消费模式下,消费者权益受到损失的一个重要因素就是陷入经营者制定的“格式合同”或“霸王条款”陷阱中,无法在权利救济程序中证明自己的维权主张。我局将继续与预付款消费有关行业主管部门联合开展行动,大力推广使用规范化的预付款消费格式合同示范文本。

(六)加大宣传力度,强化企业自律。通过开展消费提示警示,引导广大消费者积极防范风险、规避消费陷阱。引导消费者在预付式消费时,选择长期经营且信誉较好的商户;要多途径、多角度了解相关信息,做出理性选择;要与商家签订书面合同,签订合同时,务必仔细阅读各项条款,不盲目相信商家的口头承诺或优惠幅度,以防遇到纠纷后出现责任不清的问题;付款后要向商家索要并保留好合同、发票等凭证或者服务单据;特别注意的是,不要向个人转账。

湖北省市场监督管理局

2024年8月29日